作者：胡佳 鄭磊

 　　摘　要:隨著信息通信技術和互聯網技術的迅猛發展，信息技術成為影響政府體制變革的基本變量，國際電子政府實踐出現連接性治理的最新趨向。本文一方面從實踐層面介紹了北美、亞洲、歐洲等地區連接性治理的最新動態，另一方面從理論層面，在整體性治理框架的分析比較基礎上，從治理理念、參與主體、組織架構和工具手段方面剖析了連接性治理的深層涵義。進而結合中國電子政府進程和政府改革實際，指出了國際上的連接性治理實踐對我國電子政府發展的借鑒意義。

　　關鍵詞：政府治理；連接性治理；整體性治理；電子治理；電子政府；電子政務

　　一、引言

　　信息通信技術和互聯網技術繼續迅猛發展，為政府治理帶來了新的機遇和挑戰。在Web2.0、移動技術以及云計算等新興信息通信技術的興起和推動下，世界各國涌現出許多電子政府創新應用，不斷推動電子政府的發展。各國政府越來越重視利用先進信息通信技術提高政府運作的效率效能，并進一步改革政府組織架構、運行機制和治理能力，信息技術已成為影響政府形態變革的重要變量。然而，“如果不能利用先進的信息技術提供的技術支持對傳統政府組織形態和運作模式進行變革，‘電子化化政府’只是‘電子化科層政府’而已。”[1]

　　近年來，在多個國際電子政府評估報告及許多發達國家和地區的電子政府戰略中，傳統的“電子政府”的理念開始向“電子治理”的新目標邁進。電子治理這一理念突破了應用信息通信技術促進政府內部轉型的電子政府的傳統概念，而更注重運用信息通信技術來改變政府與公民、企業及其他部門之間的關系，在注重通過信息化手段提升行政效率效能的傳統目標之外，更強調通過信息通信技術實現公共服務創新，擴大公共服務的社會包容面，并推動公民政治參與，加強社會各個層面的整合與連接。這其中，連接性治理(ConnectedGovernance)這一理念（或相似概念）開始出現，成為國際電子政府發展的一個重要趨勢[2]。連接性治理展現了下一步政府治理發展的圖景，延展了傳統的政府網絡特征，將各類公共部門、私有部門和非政府部門作為網絡節點，為提高政府整體治理流程提供了新思路。

　　二、比較視野：連接性治理的涵義界定

　　連接性治理的思路最初來源于整體性政府（Wholeof-Government）的理念，借助信息技術等戰略工具促進政府公共服務創新，并進一步拓展了整體性政府的范圍與邊界。所以，首先需要在整體性治理的基礎上探討連接性治理的涵義。

　　20世紀90年代中后期以來，以整體性治理為價值核心的整體政府改革已在世界范圍興起與發展，不同國家的整體政府改革目標被賦予不同的名稱。澳大利亞和新西蘭稱為整體型政府（Whole-of-Government），加拿大命名為水平政府（HorizontalGovernment），美國則冠以協同政府(CollaborationGovernment)。伴隨整體性治理的實踐，不同學者從不同視角對整體性治理的解釋框架予以理論上的闡釋。例如，TomChristensen（2001）等[3]從結構、文化和迷思3個角度對整體政府進行闡釋。從結構的角度，整體政府被看作是有意識的組織設計或結構重構，目標是促進各政府組織更好地團結協作；從文化和制度視角來看，組織的演進過程是對內對外壓力的雙向適應過程，形成獨特的、制度化的或非正式的規范和價值；從迷思的角度，從迷思、象征、時尚等方面來看待改革及其主要概念。希克斯（2002）[4]指出整體性治理就是在政策、規則、服務供給、監控等過程中實現整合，整體性治理體現于不同層級或同一層級內部，不同職能間，政府、私人部門與非政府間等3個維度中。TomLing（2002）[5]從實用的類型學出發，將整體性治理的實踐分為“內、外、上、下”4個維度。“內”指組織內部的合作，即新的組織結構形式；“外”指跨組織部門的新工作方式；“上”指對上承擔責任，組織目標自上而下設定，即新的責任和激勵機制；“下”指新的服務供給流程。綜觀學界的研究成果，盡管論證視角各異，但整體性治理具備一個總體特征，即強調制度化的跨界合作。整體性治理框架應該是一個復合體系，既包括組織結構的聯合，也包括組織運行機制的整合；既有政府體制的改革，也有制度化或非制度化規范、文化和價值的形成[6]。

“連接性治理是整體性政府的戰略，包括政府頂層視角，即各相關政府機構間最高水平的協作。”[7]連接性治理秉承了整體性治理的核心思想，同時借助信息技術手段的應用，進一步拓展了整體性治理的范圍與邊界。連接性治理是一個系統的政府再造過程，包括“跨部門協作，電子政府的傳遞能力，參與和授權，人才的發展，愿景和領導力，公私合作伙伴關系，調整價值觀、目標與文化”等方面的內容（參見圖1）。

 

　　因此，連接性治理的內涵包括以下幾個方面：

　　①公共利益為目標導向。在治理理念上連接性治理與整體性治理保持一致，即以政府的集體行動以及社會所有各方面的創造性工作，全面增進公共利益。通過強調制度化、經常化和有效地跨界合作以增進公共價值。

　　②多元的參與主體。在傳承整體性治理的核心理念的基礎上，連接性治理更強調一種強化的、積極的、有效的民眾參與協商，以及更為廣泛的地區性和國際性的多方利益相關者的參與，即打破政府壟斷公共物品供給的局面，將部分公共服務職能讓渡給企業、非政府組織，強調

　　政府部門間、政府與公民、政府與其他各類利益相關者之間的合作，實現政府公共服務的“官民合作”的網絡形態，從而建構一種新型的政府內外關系。類似于網絡治理的模式，不同治理主體圍繞特定的公共問題或公共事務，通過協商、談判或對話等集體行動，實現治理目標。

　　③鳥巢式的網絡架構。不同于傳統科層制的金字塔層級管理，也不同于整體性治理強調的政府內部間圍繞最終目標的無縫隙跨部門協同，連接性治理強調連接不同的治理主體，以各治理主體自身的小型“金字塔”架構為結點，通過信息網絡技術將各類主體連接起來形成鳥巢式的組織結構，即在維持多元治理主體各自的層級結構基礎上，通過伙伴關系、參與和授權等形式，組成以公共問題為核心的資源共享機制和網絡結構。

　　④以先進信息通信技術為支撐。連接性治理較整體性治理更加強調以信息通信技術為基礎的各類部門間的信息傳遞、共享和協同辦公。2008年的聯合國電子政務報告指出，如果沒有整合性的后臺政務系統作支撐，也就無從提供高質量的政府服務。世界各國和地區早期電子政務的發展重點集中于前臺的網絡服務上，而忽略了后臺的整合，連接性治理則更加強調跨組織的業務協同和信息共享。

 三、全球視野：連接性治理的興起與實踐

　　（一）各國實踐

　　伴隨信息技術的發展，連接性治理已在多個國家和地區的電子政府實踐中得以體現。早在1999年，加拿大在其發布的國家電子政府發展戰略“政府在線”（GovernmentOnLine，GOL）中就開始提出“整體政府”（AWholeofGovernment）的發展策略，通過“自上而下”的路徑加強跨地區和跨部門的電子政府整合和協同發展,全面推行“以客戶為中心”的網上服務。2005年9月，以GOL為基礎所推出的加拿大服務網（ServiceCanada），是基于公眾的需求，向公眾提供的一站式服務平臺。截至2009年，加拿大服務網已成為一個連接各級政府、各個部門以及部門內部的綜合服務網絡[9]。

　　2006年，新加坡政府公布了最新的電子政務總體規劃——“iGov2010”，目標是轉變政府后臺工作流程，提高前臺效率和效能，建設一個“整合型政府（IntegratedGovernment）[10]。其中的“i”強調電子政府發展重點從“e（電子）過程”轉向“i（整合）成果”，通過先進的信息通信技術將政府各個分散的流程、系統、信息和應用統一起來，使政府以一個整體的形象面對公眾，實現政府與公眾的良好溝通，為公眾提供更優質的服務。歐盟則強調加強政府間信息技術應用的互操作性（Interoperatability），避免電子政府建設給歐洲單一市場的形成設置新的障礙。北歐一些國家已通過中央政府和各部委的電子政務站點實現有機整合，有效地改進了政府的服務和信息的傳遞，荷蘭采用公共部門共同性構建模塊來為民眾提供無縫隙的服務[11]。

　　我國臺灣地區注重跨部門整合服務流程，提供以使用者需求為主的電子化政府服務。“行政研考會”設置政府入口網（http://www.gov.tw）提供資訊查詢、網絡申辦、政府與民眾雙向溝通3大服務，讓民眾通過單一網址連接所有政府機關網站并獲得相關服務資訊；同時，跨部門提供企業整合服務，簡化流程進一步提高企業滿意度[12]。

　　2009年1月，美國總統奧巴馬發表《致行政部門和機構領導的備忘錄》[12]，指出“本屆政府將致力于創建一個前所未有的開放政府，即透明的、公眾參與的、協同的政府”，通過利用各種新興技術、系統和方法，實現各級政府部門、私營部門、非營利組織間的信息共享和協同。

　　（二）國際性報告引領導向

　　2008年，聯合國經濟和社會事務部所發布的電子政務調查報告——《聯合國電子政務2008調查：從電子政務到互聯治理》（UnitedNationse-GovernmentSurvey2008:Frome-GovernmenttoConnectedGovernance[8]）中特別強調了“連接性治理”（ConnectedGovernance）的概念，并將其視作電子政府的一個重要的發展趨勢。連接性治理強調通過政府內縱向與橫向間協作、公私部門伙伴關系等網絡關系實現地方性、國家性和跨國性協同與整合，被普遍視為電子政府最成熟的發展階段。世界經濟論壇（WEF）在《全球信息技術報告2008—2009：網絡世界的靈活性》（GlobalInformationTechnologyReport2008-2009:MobilityinaNetworkedWorld[14]）中也指出要實現無所不在的服務提供，需增強系統連接性的寬度和深度，從流動性走向無處不在的連接。與此相呼應，其他多個國際評估報告中都體現出無縫隙連接、跨部門協同與整合、合作伙伴網絡、整體性政府等理念。

　　雖然各國實踐的側重點和實施方式各不相同，但這些國家電子政務發展的經驗和國際評估報告都反映出連接性治理已成為基于信息和網絡技術的政府治理模式的一個新趨向。

四、連接性治理對中國的經驗啟示

　　連接性治理是電子政府最復雜和成熟的發展階段，也是政府治理發展的新趨向。信息技術只是實現政府治理模式轉變的一種手段，關鍵還要取決于應用信息技術過程中改變政府與公民、企業及其他部門之間的關系，以及政府業務流程設計、運作和維護的持續改進。國際電子政府發展過程中連接性治理的最新實踐對我國的經驗借鑒表現為三個方面。

　　（一）以核心公共問題或目標為導向

　　傳統政府運行的主要特征是以行政計劃代替公眾意愿，以精英設計代替公眾參與，忽視公眾的需求和偏好。連接性治理以公共服務功能為基礎、以解決民生問題為核心、以公共服務結果為導向，把重點放在通過新興技術手段的應用，確定一個真正以公民、服務、需求為基礎的組織架構。

　　（二）多維度信息共享的分階段推進

　　多維度信息共享、互聯互通平臺是政府改革走向連接性治理的技術支撐。政府的電子化改革要在網絡技術的基礎上，進行三種類型的整合，包括不同政府層級的整合、不同機關單位的整合，不同政府網站的整合，以及政府與企業和公眾的連接[15]。“我國前一時期的電子政務建設主要集中在前臺服務上，特別在完善門戶網站功能、借助多種渠道提供服務等方面比較有成效。然而，這只是真正體現‘以公眾為中心’理念的第一步。在機構整合、文化變革等方面的工作基本還沒有展開，后臺建設還不充分，離‘無縫’的目標還很遠。”[16]因此，我國現階段首先要共享基礎設施，統一數據和安全標準，增進部門間、層級間的信息一致性；其次應著手于各級政府以及政府部門間信息資源的逐步整合，有效打破部門間“信息孤島”的狀況，強調部門之間的合作，逐步實現跨部門無縫整合。“在政府內部以及政府不同部門之間通過更富成效的網絡化治理方式來推進服務創新和民主發展，使政府管理能力和服務水平等得到根本性的提高，實現政府的全面轉型”。[17]在此基礎上，再進一步推動政府部門、私有部門與非政府部門間的連接與整合。

　　（三）科層制基礎上的多元網絡治理

　　連接性治理包括了跨機構邊界的政府內橫向連接、中央與地方政府機構間的縱向連接、有關互操作性議題（interoperabilityissues）上的基礎設施連接；政府與公民間的連接；以及利益相關方（政府、私營部門、學術機構、NGO與公民社會）之間的連接等多層面的連接。然而，目前這種連接關系尚未能完全取代各自組織中權威原則的作用，連接網絡的結點依然按照傳統自上而下的層級結構建立縱向的權力線。在我國現有條件下，連接性治理的組織架構基礎依然是科層制，然而，“隨著新科技跨時空地整合信息，..層級的區別變得模糊，權威開始依賴于知識和責任之間的適當分配，而非傳統組織中的金字塔的層級規制”。[18]

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