作者：陳士俊 柏高原 　　
　　瑞典成世界上信息化程度最高經濟體新加坡居次

　　引言：聯合國經濟和社會事務部發布的《2008年度聯合國電子政府調查報告——從電子政府到互聯治理》（E-GovernmentSurvey2008:Frome-GovernmenttoConnectedGovernance），對全球電子政府的發展狀況進行了較為全面的揭示。該報告從電子政府的發展狀況和公民參與程度兩個方面對聯合國192個成員國進行了全面的評估和比較。根據報告，瑞典首次成為全球電子政府發展的領導者[1]。本文從瑞典電子政府的組織領導、政策和立法等三個方面進行了介紹，并對我國電子政務建設提出了建議。

　　一、瑞典發展電子政府的組織領導

　　（一）中央政府對電子政府的組織領導

　　⒈電子政府政策和戰略制定機構

　　為了推進瑞典的電子政務建設，瑞典政府明確由瑞典財政部牽頭電子政府建設，負責制定電子政府發展政策和策略。

　　⒉電子政務建設的協調機構

　　⑴電子政府代表團（E-GovernmentDelegation）

　　電子政府建設牽涉多個政府部門，因此必然涉及電子政務建設中各個政府機構之間關系的協調。為了在電子政務建設領域更好地協調各個政府部門和公務機構之間的關系，同時提高政府公共管理的效率，瑞典在2009年3月成立了電子政務代表團，其成員包括了瑞典主要公務機構的領導人。這些公務機構的活動較強地依賴IT技術，職責是領導瑞典電子政務的發展。

　　根據瑞典財政部2009年19號令，電子政府代表團的任務包括：為公務機構的電子政府工作制定發展戰略；協調電子政務項目，對電子政府項目的成本效率進行監督，并監測電子政務對市民、企業家和勞動者的影響；協調公共管理IT標準化的實現，同時促使瑞典政府在IT標準化領域中達到國際化水平；促進政府、公共部門、各地方和企業之間的互動；協助瑞典政府與歐盟其他國家在電子政府領域開展合作。

　　⑵法律金融及行政服務局（Legal,FinancialandAdministrativeServicesAgency）

　　法律金融和行政服務局負責管理并協調信息通信領域的公共采購，瑞典政府還授權該局負責開拓并發展電子采購在公共部門的應用。

　　⒊電子政務執行和支持部門

　　中央政府部門機構負責貫徹執行各自部門的電子政務項目。瑞典還明確了若干電子政府建設支持部門，包括有瑞典公共管理局（SwedishAgencyforPublicManagement）、瑞典國家郵政電信局（NationalPostandTelecomAgency）和審計辦公室（SwedishNationalAuditOffice）。其中，瑞典公共管理局的職責是為IT領域中的政府和政府部門提供支持，以幫助其利用信息通信技術實現公共管理的現代化，此外還負責根據政府的要求在相關領域開展研究和評估工作；瑞典國家郵政電信局的任務是確保每一個在瑞典的公民都能夠有機會享受到高效、廉價而且安全的電子通信服務，該局隸屬于瑞典工業就業與通信部，由政府委任的委員會進行直接管理，它也是瑞典的電子簽名發行的監督機構；瑞典的審計辦公室主要任務有兩項：一是財務審計，即對政府機構的財務審計和管理；二是績效審計，對政府部門的效果和效率進行審計。

　　（二）地方政府對電子政府的組織領導

　　瑞典《地方政府法》賦予地方一定的自治權，瑞典下設省和市兩級地方自治政府。兩級政府具有管理地方事務的立法權和行政權。按照政府自治原則，各地的電子政府政策和戰略的制訂由當地議會和政府負責，同時當地議會和政府也負責電子政務建設的協調與執行。電子政府代表團也負有協調中央政府、省和市之間在電子政務領域的互動與合作的職責。

二、瑞典電子政府發展戰略

　　瑞典陸續出臺了相關戰略，確立了電子政府建設的地位，并根據政策執行的情況及時進行調整[2]。

　　（一）《24小時公共管理戰略》（24-hourPublicAdministrationStrategy）

　　《24小時公共管理戰略》是瑞典發展電子政府重要的戰略之一。瑞典政府認為，公共信息與服務應盡可能地實現每天24小時、每周7天的電子化方式提供，并要求政府部門提高政務的透明度，采取措施切實提高公民參與政府決策的積極性。電子政府建設還必須考慮到不同發展地區和不同階層用戶的需求，以盡可能避免“數字鴻溝”。為了實現這一目的，瑞典提供了多渠道的服務，以使公民可以在不同服務渠道之間選擇，如互聯網方式、面對面方式和電話方式。

　　（二）《電子醫療國家戰略》（NationalStrategyforeHealth）

　　2006年春，瑞典確定了發展電子醫療的國家戰略。在這一戰略制定之前，電子醫療是通過中央和地方政府間自愿合作安排實現的。2006年瑞典在電子醫療國家戰略中明確了衛生保健部門一系列關于信息通信技術的基本原則。通過實施電子醫療戰略擬達到的目標有：市民、患者和親屬都可以享受到快速且無故障的衛生保健、健康問題和個人健康狀況方面的全面信息；健康和老年護理專業人員將能采用高效、實用的電子醫療解決方案，以確保病人的安全。

　　（三）《電子政府行動計劃》（ActionPlanforeGovernment）

　　2008年，地方政府和金融市場部（LocalGovernmentandFinancialMarkets）部長MatsOdell宣布《電子政府行動計劃》正式啟動。該計劃強調了瑞典在2010年以前應該重點發展電子政務的領域，明確了負責的政府部門，指出了地方議會以及當地政府之間合作的必要性。電子政府國家行動計劃最主要的目標是確保在2010年以前瑞典重新獲得在電子政府領域的領導地位。由于現代化技術的應用，瑞典政府計劃建立一個能同時滿足普通市民和企業需求的公共管理體系。政府還提出了壓縮25%行政管理成本的目標。

　　此前瑞典頒布的《24小時公共管理戰略》，實現了單個政府機構電子政務的高質量快速發展，然而在該政策的執行中，由于瑞典的公務機構數量眾多，且這些公務機構都有一定的決策權限，從而導致公務機構之間橫向協調不足，進而在電子政府領域出現了低效率的情況。

　　《電子政府行動計劃》擬通過加強電子政務領域中的協調以達到提高效率的目的，同時使得整個公共管理、市民和商業企業都能夠從電子政務的發展中受益。《電子政府行動計劃》包括的主要內容有：實現安全有效的電子通信和安全并且高效的信息交換；信息易于獲取；IT標準化以及滿足公共需求的說明；行政事務的自動處理；通用的管理界面；可訪問性和有用性。

　　（四）《電子政務領域中有關公務機構工作的戰略安排》（StrategyontheworkofthePublicAgenciesinthefieldofeGovernment）

　　2009年10月19日，瑞典電子政府代表團發布了一份名為《電子政府領域中有關公務機構工作的戰略安排》的報告，報告列出了一些應該在2014年之前采取的行動，瑞典電子政府代表團認為這些行動應作為電子政府發展的核心要素。報告在提高瑞典公共機構效率和利用電子政務進行創新方面，提出如下若干建議：①電子識別方面，首先在政府服務領域創造一個單一而且標準化的電子識別解決方案，最終將該解決方案推廣到私人部門；②在電子識別芯片和公共部門電子數據交換方面進行立法；③啟動網絡論壇，使得公民和企業有機會參與到電子政府的形成過程；④要求公務機關迅速有效地開展電子政務服務；⑤完善相關立法以推動電子簽名和電子服務的應用；⑥建立更加清晰的電子政府管理和資金使用制度等。

三、瑞典的電子政府立法

　　瑞典當前沒有關于電子政府的單獨立法。電子政府活動受到有關公共管理、公共登記處和數據安全方面的法律和條例的規制。瑞典電子政府的法律體系包括下述幾個方面。

　　（一）信息自由立法——《出版自由法》

　　早在1766年，瑞典就頒布了《出版自由法》，它是世界上第一部關于信息自由立法的法律。《出版自由法》曾于1949年和1998年兩次進行修訂。該法對于政府文件的公共屬性進行了規定，并明確：“每個瑞典的公民都有權知曉政府文件”。行政機關必須對民眾要求查閱政府文件的要求立即做出響應。查閱政府文件的要求可以采用任何形式，也可以是匿名的。每個行政機關都應對所有的官方文件進行登記，大部分的文件索引都是公開的。若行政機關拒絕公民查閱政府文件，公民可以向行政機關提起申訴。公民還可以向一般行政法庭提起訴訟，最終可以向最高行政法院提起訴訟。民眾還可以向議會監察員（ParliamentaryOmbudsman）進行投訴，由議會監察員進行調查，并做出不具有強制約束力的決定。

　　（二）數據保護和隱私立法——《個人數據法》

　　《個人數據法》于1998年12月24日生效，取代了1973年頒布生效的《瑞典數據法》。瑞典出臺《個人數據法》的原因是為了將歐盟的《數據保護指令95/46/EC》轉化為國內法，該指令旨在保護個人數據完整性以免受侵害。瑞典政府還出臺了《個人數據條例》，作為《個人數據法》的實施細則。條例授權數據檢查理事會作為監管當局。

　　（三）電子商務立法——《電子商務和其他信息社會服務法》

　　該法案于2002年被采納。該法案將歐盟“2000/31/EC指令”中關于信息社會服務（尤其是電子商務）的規定轉化為國內法。法案規定了服務提供者的責任，并規定了在線提交信息的處理方法。

　　（四）電子通信立法——《電子通信法》

　　基于歐盟對電子通信的法規框架，瑞典頒布了《電子通信法》，于2003年7月25日生效。該法案旨在向公眾和政府機關提供安全和高效的電子通信服務，同時促進電子通信服務的競爭；法案的另外一個目的是確保瑞典所有地區的民眾都可以享受到電子通信服務。

　　（五）電子簽名立法——《合格的電子簽名法》

　　該法案的出臺是為了執行歐盟關于電子簽名的共同框架指令，2000年由瑞典國會通過，并于2001年1月1日生效。對于電子簽名的定義，法案沒有完全采納歐盟指令中的解釋。相反，瑞典電子簽名包括了身份驗證和完整性要求。電子簽名被界定為“以電子形式附屬于或符合邏輯地與其他電子數據相關聯的電子數據，被用于證實來源于發行人內容”。法案將“合格的電子簽名”定義為基于一個合格的證書的高級電子簽名，且由一個安全的簽名生成設備生成。這意味著只有特定的認證機構才能提供合格的電子簽名。

　　法案規定，如果某項法律或法規要求手寫簽名，且通過電子方式可以滿足簽訂，那么“合格的電子簽名”可被認為滿足這種要求。此外，根據法案，在政府機構間進行通信時，對標準電子簽名的使用另有規定的，電子簽名還應該符合有關要求。

　　（六）電子采購立法——《公共采購法》

　　早在1992年，瑞典就已開始實施《公共采購法》，該法案規定了在公共采購過程中電子方式的使用，諸如電子通信的規則、數據的存儲和安全。新的《公共采購法》于2007年11月通過，2008年1月1日起生效。《公共采購法》執行了歐盟關于公共采購的指令（2004/17/EC和2004/18/EC），尤其在關于電子拍賣和動態采購系統等電子采購規定方面。自2007年9月1日起，瑞典競爭管理局接管了此前公共采購理事會（PublicProcurementBoard）的工作，負責該法案的執行和監管。

　　（七）公共部門信息再利用立法

　　歐盟就公共部門信息再利用進行了統一的立法，即歐盟“2003/98/EC指令”。瑞典將該歐盟指令轉化成了國內法。由于瑞典沒有正確并完整地執行歐盟法令，因此歐盟委員會向瑞典啟動了“侵權程序”（該程序是《歐盟條約》中的規定，在成員國不履行共同體法律的情況下，為督促該成員國自愿履行條約要求的一種機制）。根據“侵權程序”，瑞典政府任命了一個工作組，其職責是：為了正確地將歐盟指令轉化為國內法，向政府提出立法建議。工作組的第一步就是審查所有關于信息再利用的法律，確認這些法律完全符合歐盟指令。為了確信指令在所有層面（國家、地區和地方層面）的貫徹執行，工作組將提出建議。基于工作組的建議，財政部將制定備忘錄說明歐盟信息再利用指令是怎樣被適當地執行的。

　四、瑞典電子政府發展對我國的啟示

　　（一）加強電子政府組織機構建設

　　電子政府是一項復雜的系統工程，涉及不同發展目標、工作制度和利益追求的行業、系統和地區，需要專門的組織機構來統一部署和安排。瑞典為了推進電子政府建設，成立了專門的組織機構并授予相應的權力，瑞典電子政府的決策部門、執行部門、協調部門及輔助部門分工清晰且配合協調。瑞典為推進電子政務建設，在中央和地方都明確了負責部門。在中央層面，由財政部牽頭負責電子政府建設，各部在自身職責范圍內負責各自的電子政府建設；在地方層面，地方議會和政府負責當地電子政府建設的執行。由于電子政府的建設涉及多個部門和多級政府，瑞典專門成立了電子政務代表團，負責協調各部門、各級政府間的關系。

　　而我國目前沒有一個專職負責電子政務建設的領導機構。在2009年政府機構改革之前，國家信息化領導小組是電子政務的領導機構，其下設的國務院信息化工作辦公室是電子政務的規劃、指導機構，為了便于電子政務的協調工作，國務院成立了電子政務建設協調小組，負責研究和協調電子政務建設中的重大問題，并將具體工作交由國務院辦公廳牽頭辦理，業務系統和信息庫建設則由各部門按照分工組織實施。在這樣的管理體系中，電子政務管理職能相對分散，各政府部門具有較強的獨立性和自主性。即便如此，在新一輪結構改革之后，原國務院信息化工作辦公室已不復存在，其部分職能被劃歸到現工業和信息化部信息化推進司。因此，當前我國還沒有一個專職的電子政務建設的領導機構。在地方政府，雖然有各種各樣的電子政務建設和推動機構，但也沒有明確哪一個機構來統籌實施電子政務的管理職能，規劃由信息化辦公室制定，項目由計劃部門審核，協調由辦公廳牽頭，形成了多頭管理的局面[3]。由于沒有專職的電子政務建設領導機構，中央的電子政務管理機構與地方政府電子政務管理機構則沒有形成垂直的上下級關系，從而可能導致削弱中央對地方的領導力。如何建立一種組織管理體系以推進電子政務建設，并沒有成熟的模式。由于各國的國情差別，也很難直接照搬其他國家的做法。因此，建立緊密型的組織管理系統，采取自上而下推動的策略，是發達國家電子政務建設取得良好效益的成功經驗。筆者建議，我國應積極借鑒電子政務發達國家的經驗，建立健全電子政務組織管理體系，推進電子政務建設的可持續發展。

　　（二）動態調整電子政府政策和規劃，高度重視并加強立法

　　瑞典政府通過頒布政策文件和健全法律體系為電子政務建設提供保障。瑞典政府在電子政府建設過程中，及時修正電子政府建設中存在的問題，實時根據電子政務的發展狀況調整政策和規劃。瑞典政府高度重視立法工作，法律體系完善，覆蓋了包括信息公開、個人信息保護、電子簽名、電子通信、電子采購等多個領域。從瑞典當前的電子政務立法體系看，其采取了分散立法模式，這也是由于其電子政務自身分散啟動的模式所決定的[4]。政策和法律互相補充，共同促進了瑞典電子政府建設的協調發展。

　　我國近年來分別頒布了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發[2002]17號文）和《國家電子政務總體框架》等一系列推動電子政務發展的政策規劃，盡管這些政策規劃明確了電子政務的發展思路和方向，但卻缺乏具體明確的實施細則。在立法方面，近年來我國電子政務立法有了較大進展，在電子商務、政府信息公開、個人信息保護、信息安全保護及互聯網治理等領域有了極大發展。然而，我國當前還沒有一部法律或者行政法規專門系統地規定電子政務，現行電子政務的規定大多屬于部委規章或者地方立法，效力層級比較低。在信息共享、信息化、征信管理、辦公自動化、個人信息保護與信息安全等領域還沒有法律或者行政法規層級的法律規范[5]。我國應在比較分析的基礎上，借鑒瑞典等電子政務發達國家的經驗，制定具體明確的電子政務發展政策，同時加強電子政務立法，以促進電子政務更快更好地發展。

　　參考文獻：

　　[1]UnitedNations.UNe-GovernmentSurvey2008:Frome-GovernmenttoConnectedGovernance[R].NewYork:UnitedNations,2008.

　　[2]AlinderE,DibeliusS,MarshallM.InformationPolicyCountryReport:Sweden[R/OL].[2010-03-16].http://deepblue.lib.umich.edu.

　　[3]楊偉曄.我國電子政務組織管理體系的構想[[J].信息化建設，2006(4).

　　[4]電子政務法研究課題組.國外電子政府立法總結與分析報告——“電子政府法研究”課題專題報告之一[J].電子政務，2009(7).

　　[5]周漢華,蘇苗罕，我國信息化法律法規建設六十年[J].電子政務，2009(10).