德國電子政府建設基本情況與主要特點
來源:通信管理與技術 更新時間:2012-04-14

   
  摘要:介紹了德國電子政府發展歷程和建設的基本情況,分析了未來發展趨勢,闡述了德國電子政務建設的主要特點、標準化情況、互聯互通、運行管理、信息與網絡安全等方面的經驗。

  關鍵詞:電子政府;德國;發展經驗

  1 德國電子政務建設基本情況

  德國聯邦政府和各州(市)政府把電子政務作為信息技術與管理有機結合的最重要的應用領域之一。他們認為電子政務是政府機構應用現代信息和通信技術,將管理和服務通過網絡技術進行集成,實現政府組織結構和工作流程的優化重組,超越時間、空間及部門之間的分隔限制,向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務。電子政府代表了一個國家的形象,同時也是國家現代化水平的體現。

  1.1 德國行政架構及公共服務體系

  德國的國土面積為35.7萬平方公里,人口約8 200萬。德國行政結構的基本模式可分為聯邦、16個州和14 808個地區等三個各自獨立的行政層級。聯邦行政管轄的主要范圍是:外事服務、聯邦財政(包括稅收、海關等)、鐵路郵政、電信服務、聯邦警察等。各州行政主要管轄教育(包括中小學和高校)、警察和財政。屬于地方行政主體的任務主要有建筑管理(城市規劃、街道建設)、社會福利和衛生領域、幼兒園、體育場館、垃圾處理、供水、供電等。

  德國公共服務體系以其三級行政架構為基礎,是聯邦、各州和各地區政府中經濟和社會基本設施中的組成部分,并且在行使民主及社會福利的任務時擔任必不可缺的關鍵職能。德國的電子政務建設也是建立在公共服務體系基礎之上,按照統一規劃,由聯邦、各州、各地區依據職能組織實施。

  1.2 德國電子政府發展歷程

  德國電子政府建設起步于20年前原聯邦德國和民主德國統一后引發的政府機構改革。在兩德統一初期,德國各級政府面臨機構臃腫、辦事效率低下、行政成本較高的具體問題,特別是德國政府長期以來財政赤字的壓力,更成為德國推進電子政府的重要動力。

  正是為了改變政府原有辦公弊病和降低行政成本,德國各級政府開始轉變觀念,著手發展電子政府。從認識角度看,德國各級政府都認為電子政府是服務于政府行政管理的有力工具。通過推行電子政務,政府可以加強與社會公眾、企業之間的溝通和合作,也可以開展政府部門間合作。通過發展電子政務,能夠提高政府對公眾的服務質量,優化部門之間的辦公程序,提高政府辦公的透明度,節省財政開支,這對于改善政府形象,尤其是提高民眾支持率非常有益。從實施角度看,盡管推進電子政務的阻力主要來自于公務員系統自身,但兩德統一所帶來的大刀闊斧的改革,為德國推行電子政務,優化管理流程,推動行政理念從管理型向服務型轉變提供了難得的機遇。僅以明斯特市為例,該市將推行電子政務與機構管轄職能調整和機構撤并結合起來,解散了約800個政府及有關機構,將各級機構數壓縮至183個,大大優化了行政管理架構,提高了效率。

  從總體情況看,德國政府推行電子政府的過程,就是其政府管理理念變化的過程。電子政府也逐漸由管理工具向服務工具轉變。目前德國電子政府也歷經了“政府網上信息發布、政府與用戶單向互動、政府與用戶雙向互動、網上事務處理”4個階段,并正在統一標準的引導下,逐步向整合服務階段發展。

  1.3 德國電子政府現狀及發展趨勢

  1999年德國政府制定了“德國21世紀的信息社會”行動計劃,以指導性的行政計劃力促信息技術應用,之后聯邦管理部門通過18個“試點項目”來探索富有創新的電子政務解決方案,聯邦政府還建立了自己的門戶網站,起草了電子政府手冊,為電子政務建設提供全面支持。2000年9月,德國發布了“聯邦在線2005”計劃,它的目標是使聯邦政府的所有政務實現網上辦公,以便公民、企業、院校及其他管理機構能更方便快捷和有效地獲取聯邦政府的各種服務。根據這項計劃,2001年11月,聯邦政府為所有地方政府的公共服務制訂了一個詳細的提供在線的政府公共服務實施計劃,2002年6月,聯邦政府試運行政府網上采購平臺,并提出了“全體上網”的10點趕超計劃。

  至2005年底,“聯邦在線2005”項目已圓滿結束,并取得了顯著成效,聯邦政府在線提供440項服務,州政府在線提供300項服務,各地區也在此計劃框架下開展了多種公共服務,全國超過30%的公眾通過互聯網享受在線服務,絕大多數企業都能利用電子政府與政府打交道。而通過“德國上網”的10點趕超計劃,聯邦、州、縣市級這三級政府網站聯網已能為居民提供各項服務。柏林(州)、海德堡市和多特蒙德市政廳都設立了市民局,并建立電子化的市民服務系統,用于管理涉及老百姓日常生活方方面面的事務,縮短管理人員與服務對象之間的距離,以信息化的手段提高政府的服務質量。

  2006年,德國內政部“首席信息化官員辦公室”又根據德國電子政務發展實際情況制定了“eGovernment2.0”計劃。該計劃正在德國范圍內強制實施之中。“eGovernment2.0”的目的是讓更多的人和企業參與到電子政府中,為企業和公民提供更好的服務和個性化的信息。為提升德國公共事務管理的現代化進程并作為德國電子政府至2010年的目標,聯邦政府確定了4個發展領域:在質與量上擴大聯邦政府以需求為導向的電子政務服務范圍、通過共同的流程鏈加強企業與政府間的電子合作、引入電子身份證(E-ID)、構造公民企業與政府間的安全通信基礎。

 1.3.1 E-ID電子身份證

  德國將在2010年11月開始啟用新的電子身份證。電子身份證同舊的身份證一樣,印有本人的數碼照片及生日住址等,不同是新的電子身份證內含RFID芯片,可以存儲本人的數碼照片、兩個指紋及一個可選的P I N碼,含有用于個人身份識別的17個要素,如:姓名、學位、地址、藝名、序列號、簽發日期和地點等。根據持卡人的要求,新證件的芯片中還可以存儲持卡人的簽字,該簽字可用于電子證書、協議的簽署,這些服務還要額外收費。

  新證件將讓網上交易變得更加便捷,人們將不必填寫信用卡號、密碼和各種號碼。從事網上交易的公民可以申請在身份證中存儲一個數字簽名,通過與電腦相連的讀卡器,使用者可以用身份證直接確認網上交易,在電子證書、協議上簽字,省去了注冊身份、輸入密碼的程序。新式電子身份證可以節省大量的紙張和郵寄費用,最關鍵的是節省了大量時間。

  1.3.2 D115熱線服務中心

  為方便無法自己上網或希望得到電子政務相關信息的公民或企業更好地利用電子政務,杜伊斯堡市政廳與埃森大學合作,建立了D115熱線服務中心。D115起到了信息傳遞的作用,包括針對企業間橫向聯系的信息服務。市民或企業通過撥打115熱線電話,可以獲得辦理某項事務更全面的信息提示,或直接由熱線服務人員代為填寫各種表格并申報事務,大大提高了電子政府的服務效率。

  2 德國電子政府建設的主要特點

  德國電子政府在統籌規劃、公共服務、標準化建設等方面具有突出特點。

  2.1 堅持統籌規劃,注重組織協調

  德國聯邦政府非常重視對電子政府的組織領導和統籌規劃。德國內政部負責聯邦政府電子政府總體規劃,并設立“首席信息化官員辦公室”負責全國信息技術領域的綜合協調,下設的“聯邦政府信息技術協調和咨詢處”提供信息技術的顧問咨詢及承擔聯邦信息基礎設施建設;“德國信息安全處”承擔信息安全研究和實施;“聯邦在線2005項目組”負責“聯邦在線2005”實施計劃的制訂和實施協調工作。這一架構在德國聯邦電子政務整體規劃和統籌建設方面發揮著極其重要的作用。

  德國是聯邦制國家,但在電子政府建設規劃方面,聯邦政府始終堅持中央集中統一規劃的原則。鑒于德國電子政務既包括從聯邦到16個州的垂直管理方面的應用,也包括14 808個地區面向公眾開展公共服務的應用,聯邦政府將各部門的所有職責進行了分解,將職能進行重新組合和集中,制定了基于互聯網的職能聯合策略,形成一個完整的政府服務職能一覽表,然后據此制訂詳細的實施步驟,以實現同層次和上下級政府機構之間的信息交換和信息共享。在此基礎上,為使各州和各地區所有政府實現網上辦公,以便公民、企業、院校及其他管理機構能更方便快捷和有效地獲取聯邦政府的各種服務,發布了“聯邦在線2005”計劃,要求聯邦政府、各州及各地區必須按照要求,推行電子政府,為企業和社會公眾共同提供在線服務。2006年,德國內政部“首席信息化官員辦公室”又根據德國電子政府發展實際制訂了“e G o v e r n m e n t2.0”計劃。“聯邦在線2005”和“eGovernment2.0”計劃的實施,在提高德國各級政府機構的行政效率和公共服務能力,推動解決各自為政、系統不兼容和“信息孤島”等電子政務建設難題方面發揮了積極作用。

  2.2 以客戶為中心,強調公眾參與

  公共服務是電子政府建設的出發點和落腳點。德國各級政府在推進電子政務中,非常重視企業和社會公眾對政府服務的評價,這和各級行政長官對民眾的支持率的高度重視是密切相關的。正是以客戶(企業和社會公眾)為中心的服務理念引導下,各州和各地區政府推進電子政府都十分注重公眾參與,主要做法包括:以企業和公眾的需求為導向開展電子政務設計和建設,鼓勵市民利用電子政府手段獲取公共服務,根據公眾滿意度對電子政府建設結果進行調控。這些做法,大大提高了電子政府項目的實際應用效果,各州、各地區的公共服務水平得到了提高,主要表現在:服務流程得以規范,服務手段多元化的特征較為明顯,公共服務的覆蓋面不斷擴大,同時也通過公眾參與較好地解決了電子政務的動力機制問題。

  以海德堡市為例,該市在2001年設立市民局,并在全市的14個區設立了分支機構,用于管理涉及老百姓日常生活方方面面的事務,并以此為基礎建立了電子化的市民服務系統。該系統以快速便捷的方式,縮短管理人員與服務對象之間的距離,為市民提供了網上獲取政府服務和參與政府事務討論的機會,借助信息化的手段提高政府的服務質量。目前海德堡市已將582項事務電子化,市民可以在網上填寫表格,辦理諸如綠色垃圾回收、車牌選擇、戶籍登記、選舉、駕照發放、許可證發放等多種事項,也可以通過該系統獲取網上圖書管理服務、面向市民的活動日歷等多項公共服務。同時企業開業登記管理、資信良好的企業推薦等面向企業的服務內容也納入了在線服務范圍。市民服務系統通過統一的平臺發布服務信息,受理各類公共服務請求,與各辦理事務的業務部門共享有關信息,提供服務事項責任人、郵寄的郵件狀況跟蹤等大量信息供市民查詢。同時受理市民的投訴及建議,并由市民局責成有關業務部門及時進行處理。該系統的投入使用,使政府部門、企業、社會公眾都參與到電子政務中來,形成了服務受理、辦理、跟蹤、改進環環相扣的工作機制,極大地提高了該市的行政效率和公共服務水平。

  2.3 推行統一標準,確保互聯互通

  德國聯邦政府高度重視技術的統一規范,在歐盟電子政務發展框架指導下,聯邦政府在推進“聯邦在線2005”計劃實施過程中, 對電子政務標準的落實從資金、技術和行政理念與機構設置上都給予了有力的保障。為使各級政府部門規范有序地推進電子政府,確保跨州、跨地區事務的有效辦理,由德國聯邦信息安全局牽頭編寫了《電子政府手冊》。手冊從電子政務基礎知識開始,從設計思想,項目組織,軟硬件需求,人員培訓等方面全方位介紹電子政府的實施過程,對電子政府建設各環節提出了明確的規范要求。

  各部門依據《電子政務手冊》,只需按部就班地準備本部門電子政府實施條件,就可以做出一個實用性強的電子政務設計方案,余下的工作主要是根據需要編寫軟件。同時,為了避免重復建設,聯邦信息安全局還提供了電子政府軟件的基礎平臺、專用工具箱、防火墻、數據加密系統,各部門可根據各自的特點在共用平臺上設計各自的軟件解決方案,制作政府服務的網頁。

  德國在電子政府建設中,大力推進框架性標準SAGA,該標準主要用于聯邦政府各部的內部司局電子政府項目的建設及互聯互通,以此為基礎與軟件公司合作,開發軟件向各州提供免費使用的服務。SAGA主要包括IT硬件和基礎設施規范、模塊化和業務流程標準等內容。該標準由聯邦內政部組織的專家小組首先定期開會研討,最后由內政部決定哪些內容寫入SAGA標準。2003年12月,聯邦內政部正式發布S A G A標準2.0版本,要求所有參加“聯邦在線2005”的部門,必須把符合SAGA標準的規定作為獲得政府資助的前提。考慮到“聯邦在線2005”完成之后將是聯邦、州、縣市三級政府參與的“德國上網計劃”,為確保該標準的執行力度和可操作性,在標準制定過程中,內政部吸收了大量的州政府參與SAGA討論。注重標準化工作不僅促進了系統互聯互通,還減少了重復建設,節約了項目投資。

  2.4 注重試點示范,積極穩妥推進

  德國各級政府在電子政府建設中,均表現出積極穩妥、務實推進的特點。在聯邦政府層面,在其先后制定的“德國21世紀的信息社會”行動計劃、“聯邦在線2005”計劃和“eGovernment2.0”等電子政府計劃引導下,有關聯邦管理部門通過開展助學金貸款在線管理系統、在線就業辦公室系統、工商注冊查詢系統、專利查詢系統、政府采購管理系統等18個試點項目來探索電子政府解決方案,在取得經驗后全面鋪開,取得較好的應用效果。在州和各地區層面,在聯邦政府的倡導支持下,各級政府圍繞企業和社會公眾服務需求,基于互聯網開展各類公共服務,也取得了較好地效果。為推動各地的電子政務建設,聯邦政府積極出資支持地方試點,在紐倫堡、不來梅和慕尼黑三市共投入6 000萬歐元開展公共服務試點。目前這三個城市均有網上申請、催問、納稅、登記等100多項電子政府服務項目得以實現。

  德國各級政府務實推進電子政府建設,在提高行政管理能力和公眾滿意度方面取得了顯著成效。根據中介組織抽樣調查,目前德國民眾有50%的人使用電子政府;84%的人對當前的電子政務表示滿意;56%的人希望通過電子郵件與政府溝通;還有52%的人能夠在線跟蹤個人的申請辦理情況。調查還發現,電子政府目前為德國每年節約4.3億歐元的行政管理支出。


  2.5 注重信息安全

  德國政府高度重視信息安全工作,在法律和技術層面均采取了相應的保障措施,以確保網絡環境下的信息安全。在信息網絡安全保護方面,聯邦信息安全局提供了電子政府軟件的基礎平臺、防火墻、數據加密系統等。各部門可根據各自的特點,在共用平臺上設計各自的軟件解決方案,編寫相應的網頁。隨著電子政府應用的不斷深化,德國又加強了內外網(Intranet 與Internet)的建設,對公務員進行電子政務內外網應用和信息安全方面的知識培訓。

  為推進電子簽名的應用,德國對相關的法律法規進行了調整。在推行電子簽名前,個人簽名是唯一有效的法律證據。電子政府應用的不斷深入,公民與政府的網上文書往來的需求日益強烈,對信息交互雙方都存在網絡環境下的身份認證問題。鑒于此前的法律體系中沒有有關電子簽名的條文,德國對法律框架進行了調整,除了增加使用數字簽名的規定外,對其他諸如數據保護、信息公開法等已有法律法規也進行了修改。2001年3月通過的電子簽名法,為電子簽名提供了必要的安全基礎和作為證據的法律依據。


 作者:王山琪



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