瑞典、丹麥和挪威電子政府立法及啟示
來源:電子政務 更新時間:2012-04-14

 作者:陳士俊 柏高原

  摘 要: 能否提供適宜的法律環境,決定了電子政府能否成功,現代法治國家在推進電子政府建設中非常重視立法工作。瑞典、丹麥和挪威被認為是全球電子政府發展的佼佼者,通過對這3 個國家電子政府法律體系中信息自由、數據保護和隱私、電子商務、電子通信、電子簽名、電子采購、公共部門信息的再利用等方面進行比較分析,結合我國當前電子政務立法的現狀,提出了完善電子政務法律體系的建議。

  關鍵詞:電子政府;電子政務;瑞典;丹麥;挪威;法律體系

  在OECD(Organization for Economic Cooperation and Development,經濟合作與發展組織)列舉的電子政府發展的外部障礙中,法律障礙居于第一位[1]。能否提供適宜的法律環境,決定了電子政府能否成功。現代法治國家在推進電子政府建設的過程中普遍重視立法工作,特別是那些電子政務發展水平較高的國家,更是立法先行,可以說已經出現了一個電子政務立法的浪潮[2]。在聯合國經濟和社會事務部發布的2008 年電子政府調查報告《聯合國電子政務2 0 0 8 調查——從電子政務到互聯治理》中,對全球電子政務的發展狀況做了較為全面的揭示。報告從電子政府發展狀況和公民參與程度兩個方面對聯合國192 個成員國進行了全面的評估和比較。根據報告,瑞典首次成為全球電子政府發展的領導者,丹麥和挪威列居第二、三位[3]。因此,本文選取這3 個國家為研究對象,對其電子政府立法情況進行比較,旨在對我國電子政務立法提供一些借鑒。

  一、瑞典、丹麥和挪威的電子政府立法

  (一)瑞典的電子政府立法

  瑞典沒有關于電子政府單獨的立法。電子政務活動受到有關公共管理、公共登記處和數據安全方面的法律和條例的規制。瑞典電子政府的法律體系包括下述幾個方面。

  ⒈信息自由立法——《出版自由法》

  早在1 76 6 年,瑞典就頒布了《出版自由法》,這是世界上第一個進行信息自由立法的國家。《出版自由法》曾于1949 年和1998 年兩次進行修訂。該法對于政府文件的公共屬性進行了規定,并明確“每個瑞典的公民都有權知曉政府文件”。行政機關必須對民眾查閱政府文件的要求立即做出反映。查閱政府文件的要求可以采用任何形式,也可以是匿名的。每個行政機關都應對所有的官方文件進行登記,大部分的文件索引都是公開的。

  若行政機關拒絕公民查閱政府文件,公民可以向行政機關提起申訴。公民還可以向一般行政法庭提起訴訟,最終可以向最高行政法院提起訴訟。民眾還可以向議會監察員(Parliamentary Ombudsman)進行投訴,由議會監察員進行調查,并做出不具有強制約束力的決定。

  ⒉數據保護和隱私立法——《個人數據法》

  《個人數據法》于1998 年12 月24 日生效,取代了1973 年頒布的《瑞典數據法》。瑞典出臺《個人數據法》的原因是為了將歐盟的《數據保護指令95/46/EC》轉化為國內法,該指令旨在保護個人數據的完整性以免受侵害。瑞典政府出臺了《個人數據條例》,作為《個人數據法》的實施細則。條例授權數據檢查理事會作為監管當局。

  ⒊電子商務立法——《電子商務和其他信息社會服務法》

  該法案于2002 年被采納。該法案將“歐盟2000/31/EC 指令”中關于信息社會服務(尤其是電子商務)的規定轉化為國內法。法案規定了服務提供者的責任,并規定了在線提交信息的處理方法。

  ⒋電子通信立法——《電子通信法》

  基于歐盟對電子通信的法規框架,瑞典頒布了《電子通信法》,于2003 年7 月25 日生效。該法案旨在向公眾和政府機關提供安全和高效的電子通信服務,同時促進電子通信服務的競爭;法案的另外一個目的是確保瑞典所有地區的民眾都可以享受到電子通信服務。

  ⒌電子簽名立法——《合格的電子簽名法》

  該法案的出臺是為了執行歐盟關于電子簽名的共同框架指令,2000 年由瑞典國會通過,并于2001 年1 月1日生效。對于電子簽名的定義,法案沒有完全采納歐盟指令中的解釋;相反地,瑞典電子簽名包括了身份驗證和完整性要求。電子簽名被界定為“以電子形式附屬于或符合邏輯地與其他電子數據相關聯的電子數據,被用于證實來源于發行人內容”。法案將“合格的電子簽名”定義為基于一個合格證書的高級電子簽名,且由一個安全的簽名生成設備生成。這意味著只有特定的認證機構才能提供合格的電子簽名。

  法案規定,如果某項法律或法規要求手寫簽名,且通過電子方式可以滿足簽訂,那么“合格的電子簽名”可被認為滿足這種要求。此外,根據法案,在政府機構間進行通信時,對標準電子簽名的使用另有規定的,電子簽名還應該符合有關要求。

  ⒍電子采購立法——《公共采購法》

  早在1992 年,瑞典就已開始實施《公共采購法》,該法案規定了在公共采購過程中電子方式的使用,諸如電子通信的規則、數據的存儲和安全。新的《公共采購法》在2007 年11 月通過,2008 年1 月1 日起生效。《公共采購法》執行了歐盟關于公共采購的指令(20 04 /1 7/EC 和2004/18/EC),尤其在關于電子拍賣和動態采購系統等電子采購規定方面。自2007 年9 月1 日起,瑞典競爭管理局負責該法案的執行和監管,由該局接管了此前公共采購理事會(Public Procurement Board)的工作。

  ⒎公共部門信息再利用立法

  歐盟就公共部門信息再利用進行了統一的立法,即歐盟2003/98/EC 指令。瑞典將該歐盟指令轉化成了國內法。由于瑞典在執行歐盟法令時沒有正確并完整地執行,因此歐盟委員會向瑞典啟動了“侵權程序”(該程序是《歐盟條約》中的規定,在成員國不履行共同體法律的情況下,為督促該成員國自愿履行條約要求的一種機制)。根據“侵權程序”,瑞典政府任命了一個工作組,其職責是:為了正確地將歐盟指令轉化為國內法,向政府提出立法建議。工作組的第一步就是審查所有關于信息再利用的法律,確認這些法律完全符合歐盟指令。為了確信指令在所有層面(國家、地區和地方層面)的貫徹執行,工作組將提出建議。基于工作組的建議,財政部將制定備忘錄說明歐盟信息再利用指令是怎樣被適當地執行的。

(二)丹麥的電子政府立法

  丹麥也沒有針對電子政府進行專門的立法,其電子政府法律體系由幾個相關的方面構成。

  ⒈信息自由法——《獲取公共管理文件法》

  丹麥在政府信息公開方面和其他北歐國家一樣,具有很長的歷史。早在1865 年,丹麥就允許訴訟的敗訴方查閱行政文件。第一部關于獲取信息的立法頒布于19 64年;此后的《1970 年公眾獲取行政檔案文件法》建立了全面的信息公開制度,隨后《1985 年獲取公共管理文件法》又取代了《1970 年公眾獲取行政檔案文件法》。《1985年獲取公共管理文件法》允許“任何人”要求查閱行政文件。公共管理機關對于前述要求應盡快答復,如果超過10 日沒有答復,則應告知申請人延遲的理由以及預計答復的時間。《1985 年獲取公共管理文件法》不適用于法院或立法機關,即與刑事判決或者在提交議會之前的法律草案豁免適用該法,與國家安全、國防、外交、執法、征稅以及公共財政利益相關的事項,也豁免適用該法。1991 年,該法經過修正,排除了歐盟文件的豁免;2000年,該法再次修正,規定對于政府雇員的某些數據適用前述豁免。

  如果公共管理機關不公開文件,申請人可以向議會監察專員提出申訴,由議會監察專員向行政機關提出披露有關文件建議(該建議并無強制約束力),或者要求當局對拒絕披露做出合理解釋。丹麥政府已經成立了一個委員會來對該法進行評估,并考慮進行修改,考慮修改處包括新技術的影響、其他法律的作用、政府部門重組的影響以及建立一個獨立督查機構的必要性。

  ⒉數據保護和隱私立法

  丹麥關于數據保護和隱私的立法有2000 年7 月1 日開始實施的《個人數據處理法》,它是對歐盟1 99 5 年數據保護指令的一個必要實施措施。該法允許個人查閱公共機構與私營機構所掌控的本人個人數據。其他有關個人信息處理的法律包括:《1985 年公共管理法》、《1985 年信息公開和自由法》、《1992 年公共檔案法》和《2000 年國家登記法》。這些法律規定了數據保護的基本原則,確定了哪些數據應該公開,哪些應該保密。

  ⒊電子商務立法——《信息社會服務和電子商務法》

  《信息社會服務和電子商務法》也被稱為丹麥的《電子商務法》,該法是為貫徹歐盟關于信息社會服務法(其是在電子商務方面)的指令而制定的。

  ⒋電子通信立法——《電信市場競爭條件和消費者利益法》

  為將歐盟指令轉化為國內法,丹麥于2003 年7 月25日起執行《電信市場競爭條件和消費者利益法》。

  ⒌電子簽名立法——《電子簽名法》

  《電子簽名法》于2000 年10 月1 日生效,該法執行了歐盟《電子簽名共同框架指令》。丹麥《電子簽名法》中關于電子簽名的法律界定和歐盟類似。丹麥政府制定了一個官方數字簽名計劃(Official digital signature scheme)。

  根據該計劃,每個丹麥公民都可以得到一個免費的基于軟件的電子簽名,為大部分的公共部門和私人部門交易提供安全保障。

  ⒍電子采購立法

  丹麥在電子采購領域沒有進行專門的立法,而是通過將歐盟指令直接轉化為國內法。

  ⒎公共部門信息再利用立法——《公共部門信息再利用法》

  丹麥《公共部門信息再利用法》完全執行了歐盟關于公共部門信息再利用的指令。

(三)挪威的電子政府立法

  ⒈信息自由立法

  挪威于2 0 0 4 年進行了修憲,明確了獲取文件的權利,以及參加法庭程序和會議的權利。挪威《憲法》第1 0 0 條規定:每個人均有權獲取國家和地方政權機構的文件,有權參加庭審,并有權列席民選的行政機關會議。憲法確定了信息公開的基本原則。

  此外,挪威于1970 年6 月19 日就頒布了《信息自由法》,該法最近一次修訂是在2 0 0 3 年。該法允許“任何人”有權獲取政府當局所持有官方文件的權利。獲取文件的要求可以是任何形式,也可以是匿名的,且必須及時回復。如果獲取的要求被拒絕,個人可以向更高的機構申訴,然后可以向公共管理議會監察員申訴,或者向法院起訴。雖然監察員的建議不是具有強制約束力的,但通常被遵守。

  ⒉數據保護和隱私立法

  挪威《個人數據法》于2000 年4 月14 日生效,目的是保護數據處理過程中自然人的隱私,以使其隱私不被侵害。挪威頒布了《個人數據條例》,對《個人數據法》進行了細化。

  ⒊電子商務立法——《電子商務法》

  挪威將歐盟電子商務指令2000/31/EC 直接轉化為國內法,作為電子商務領域的立法。

  ⒋電子通信立法

  挪威《電子通信法》于2 0 0 3 年7 月4 日開始實施,目的在于為電子通信使用人提供品質良好、價格合理的電子通信服務。具體措施包括:通過可持續競爭手段以高效利用社會資源、促進產業發展和創新。《電子通信法》規定了電子通信的傳送、附屬基礎設施、服務和設施設備等;該法還對電磁頻譜的數量、名字和地址管理進行了規定。

  《公共行政電子通信條例》是由挪威勞工與政府管理部起草,經挪威政府批準生效的條例,對安全和有效使用電子通信做出了規定。

  ⒌電子簽名立法——《電子簽名法》

  挪威《電子簽名法》于2001 年6 月15 日起實施,該法條款詳細地規定了個人電子身份驗證,并且賦予了電子簽名和傳統簽名同樣的法律效力。

  ⒍電子采購立法——《公共采購法》

  挪威于1 99 9 年就通過了《公共采購法》。在歐洲議會關于公共采購的2004/17/EC 指令生效后,挪威將《公共采購法》進行了相應修改,完全執行了歐盟關于公共采購的指令。公共采購的范圍包括公共建設工程合同、公共供應合同和公共服務合同等。

  ⒎公共部門信息的再利用

  為將歐盟的公共部門信息再利用指令轉化為國內法,挪威正在準備將該歐盟指令納入《2003 年挪威信息自由法》體系。

 二、發達國家電子政府立法的啟示

  我國正在處于電子政務的快速發展階段,各地都在積極開展電子政務建設。瑞典、丹麥和挪威在電子政府方面的立法實踐,為我國完善有關立法推動電子政務建設提供了有益的啟示。

  (一)發展電子政府必須高度重視和加強立法

  瑞典、丹麥和挪威電子政府方面的立法實踐告訴我們,電子政府發達國家普遍重視法律的作用,通過大量的立法和修法活動為電子政府建設提供法律保障。電子政府的相關立法是電子政府成功的必要條件之一,沒有電子政務法律的支持,其他方面的基本條件再好也難以推動電子政府的發展[4]。我國電子政務的專門立法遠遠不夠,法律規范層級普遍不高。到目前為止,我國依然沒有一部專門規定電子政務的法律或者行政法規。當前法律中明確提到“電子政務”概念的法律文件只有一部,即《行政許可法》,該法第二十九條規定“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出”,第三十三條規定“行政機關應當建立和完善有關制度,推行電子政務,在行政機關的網站上公布行政許可事項,方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請;應當與其他行政機關共享有關行政許可信息,提高辦事效率”。但該法對于電子政務的規定過于原則,并不是一部專門規范電子政務的法律。2005 年4 月1 日正式實施的《中華人民共和國電子簽名法》是我國第一部真正意義上的信息化法律,但《電子簽名法》僅適用于電子商務領域,對于政務活動,已授權國務院和國務院規定的部門依據該法制定使用電子簽名、數據電文的具體辦法。現行電子政務的規定大多屬于部委規章或者地方立法,效力層級較低,不利于樹立電子政務的法律權威[5]。

  (二)以分散立法或修法的方式完善電子政府法律體系

  推動電子政府的發展,既可以制定專門的電子政務法,也可以通過分散立法或修法的方式進行。分散模式也是大多數國家和地區電子政府立法的選擇[ 6]。從瑞典、丹麥和挪威的立法經驗可以看出,這3 個國家盡管已經在科技發展水平和立法技術等方面均走在世界前列,但在電子政府立法方面,還是采取了分散立法的模式,分別在信息公開、個人信息保護、電子通信、電子商務、政府信息利用方面制定了單行法律。因此,筆者建議我國電子政務的立法也應采取分散立法、漸進變革的模式。

  (三)平衡發展電子政府立法體系

  近年來我國信息化大力推進的一些領域,立法工作并不平衡,主要體現在以下幾個方面:

  首先,地方立法與中央立法的不平衡,表現為地方電子政務立法比中央立法更為活躍。經過對電子政務的部委規章和地方法規進行比較可以發現,部委規章數量很少,主要集中在幾個部門;而地方立法則數量很多,且有不同的層級。

  其次,電子政務建設與電子政務應用方面的不平衡,表現為地方電子政務立法目前主要還是集中在電子政務工程建設或者項目管理方面,還沒有太多規定涉及信息技術的應用,表現出重“電子”輕“政務”的特點[7]。又如, 我國陸續頒布了一些與計算機網絡有關的條例,《計算機軟件保護條例》、《計算機系統安全保護條例》、《電信條例》、《互聯網服務管理辦法》以及《關于維護互聯網安全的決定》等一系列規范,初步建立起了電信行業管理法律體系和互聯網網絡管理法律體系。但這些立法偏重于解決因互聯網產生的技術層面的問題而非政務本身,而且立法層次較低。

  再次,立法進展不平衡。雖然在政府信息公開、信息化、互聯網管理、保密制度與信息安全等領域,立法已經取得不小的進步,但是,信息共享、個人信息和隱私保護等方面在立法中還沒有得到充分體現。

  密切關注發達國家促進電子政務發展方面的有關立法,在分析比較的基礎上,借鑒其他國家的成功經驗,結合我國國情加強電子政務立法,能夠為我國電子政務發展創造良好的法律環境,以促進電子政務的發展。

  參考文獻:

  [1]OECD. The e-Government Imperative: main findings [R]. OECD Publishing, 2003: 4.

  [2]Lenk K, Traunmuller R, Wimmer M. The Significance of Law and Knowledge for Electronic Government[M].// Electronic Government:Design, Applications & Management. Hershey PA ,US :Idea Group Publishing,2002:61-76.

  [3]United Nations. UN e-Government Survey 2008: From e-Government to Connected Governance[R/OL]. New York: United Nations,2008[2010-02-27]. http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/doucuments/UN/UNPAN028607.pdf.

  [4]周漢華. 國外電子政府立法總結與分析報告——“電子政務法研究”課題專題報告之一[J].電子政務,2009(7):69-98.

  [5]周漢華.電子政務法研究[J].法學研究,2007(3):3-19.

  [6]高家偉.論電子政務法[J].中國法學,2003(4).

  [7]曹敏暉.論我國政府管理創新中電子政務建設的優化[J].河南師范大學學報:哲學社會科學版,2009(4):53-55.

  作者簡介:

  陳士俊,1946 年2 月生,河北保定人,天津大學管理學院教授、博士生導師,研究領域:科技與社會協調發展。

  柏高原,1981 年9 月生,遼寧本溪滿族自治縣人,天津大學管理學院博士研究生,研究方向:電子政務。



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