保險業政策支持體系研究
來源:經濟研究參考 更新時間:2012-04-14

 

 本文為中國保險業“十一五”規劃重點課題“保險業政策支持體系研究”的最終成果。課題組組長:賈康;課題組成員:閻坤、楊元杰、鄭新華、劉軍民。  

  目前,我國保險業進入了一個新的發展階段。在金融全球化深入發展、國內保險市場競爭日趨激烈的條件下,政府為我國轉型時期尚屬幼稚的保險業發展提供科學、適當的政策支持非常必要。“十一五”期間,進一步健全適應全球保險業長遠發展趨勢和我國現實需要的保險業政策支持體系,應以保險業政策支持的相關理論為基礎,緊密結合轉型時期我國社會經濟和保險業的發展情況,科學借鑒國外保險業政策支持的經驗,努力推動保險業做大做強、實施全球化戰略和推動保險業發展體制支撐力的形成和強化。  

  一、保險業政策支持體系的理論分析  

  廣義上的保險政策支持體系包括保險產業的組織政策和產業發展政策。所謂廣義的保險產業的組織政策的政策支持體系,是指促進保險資源在保險業內部各行業之間以及在保險業的經濟補償功能、資金融通功能和社會管理功能之間的優化配置及由此形成的比例和結構關系的政策支持體系;所謂廣義的保險產業發展政策,則是指促進保險業三大功能的逐步發揮、促進保險產業素質和中國保險業核心競爭力提高的政策。它主要是通過保險產業組織結構政策、保險產業布局政策、保險產業技術政策、保險產業對外開放政策、保險產業金融政策、保險產業財稅政策和保險產業收入分配政策體現的。保險業政策支持體系應包括財稅政策、保險產業政策、金融政策、社會保險等一個完整的框架,但本項研究更多地涉及保險產業財稅政策。  

  (一)保險業財稅政策的基本評價。  

  通過對轉型期中國保險制度變遷歷程的考察,可以得出一些基本結論:  

  1.財稅政策與保險業的發展歷程。國家對保險企業的財政稅收政策,直接影響著保險人的市場行為。從稅收政策變遷的過程看,保險業的稅收政策存在著營業稅稅基和所得稅結構不合理;高稅賦與寬稅基和偷稅漏稅并存等問題,造成的結果是保險業利潤轉移支付嚴重、對保險業的高稅賦阻礙了與其他金融業的競爭,保險業的充分競爭與高費率和粗放型稅收政策互為因果,導致稅收這一財政杠桿在保險業發揮作用不好等現象。事實上,由于國家財力有限,靠減免稅提高保險業的償付能力是不可行的,比如我國對壽險和長期健康險實行免稅政策,而壽險業并沒有顯示出足夠的償付能力,這可以說是保險業經營中和金融制度安排的問題。  

  2.目前保險業的偷逃稅問題分析。改進征稅方式,嚴打偷稅漏稅,才能有效地解決對保險業的高稅賦和偷稅漏稅并存的問題。目前保險業存在著嚴重的偷漏稅問題,偷逃稅部分主要體現在三個方面:一是保險公司在產險業務和意外險及短期健康險業務中支付的退費、手續費和傭金,并以退費或掛賬甚至根本就不開發票的形式予以處理,從而少繳納營業稅及所得稅;二是投保補充養老保險的單位將超過規定的保費攤入成本逃稅;三是投保團險儲金的單位將保費攤入成本逃稅。據估計(魏華林、李開斌等,2002),產險業的退費黑錢和少繳納的營業稅之和占保費的16.2%,少繳納的所得稅占保費的4.95%。短期壽險中的團險、意外險、健康險的退費黑錢和少繳納的營業稅之和占保費的10,8%,少繳納的所得稅占保費的3.3%;至于團險儲金和補充養老保險則除了退費和相應少繳納的營業稅外,國家少收入的所得稅占保費的13.5%。總之,這三種情況下無論哪一種,均大大地超過了營業稅從8%降到5%引起的國家稅收的減少,甚至足以彌補所得稅從55%下降到33%后國家稅收的損失額。保險供給主體和中介主體及保戶的共謀,加上保險市場競爭不規范、保險業的法人治理不健全、保險監管和法規不成熟,使得保險稅收大量流失,并超過了國家對保險業的高稅額部分。  

  3.財政政策與保費收入的定量分析。財政政策就是指由政府的各種活動引導總需求、總供給或價格,以達到充分就業、物價穩定、經濟增長和國際收支均衡等既定目標的政策。財政政策對保險業有較大影。向的因素,主要包括政府支出、稅收處理、直接管制和道義勸告等,由于直接管制和道義勸告很難量化,在定量分析中,只采用財政政策和稅收政策的具體數據進行分析,即采用財政收入和財政支出作為近似指標,分別分析它們與保費收入的關系。可得出近似結論為(王祺、陳梅、張立華,2003):  

  (1)一般認為,財政收入(主要指稅收)的增加會引起保費收入的減少,而財政支出的增加則會引起保費收入的增加。在我國,財政收入和支出的規模基本一致,而保費收入與財政收支的關系主要為正相關的關系,相關系數約為0.99。  

  (2)財險保費收入對財政收支的彈性系數一般在0.19-4之間,壽險保費收人對財政收支的彈性系數則變化較大。這表明,壽險對財政收支的變化更敏感,財險對財政收支的變化更穩定。

  (二)保險業政策支持的影響因素分析。  

  1.保險業發展與市場經濟的發育成正相關關系。經濟體制的轉型是我國保險業恢復和發展的直接契機。保險需求源于人們對于不確定性風險預期損失補償的需要。市場經濟體制建立的同時帶來了許多不確定性風險,人們意識到許多風險難以避免且個人沒有能力完全承擔,于是,企業和個人不能不考慮風險的分散及轉移問題。在這種體制背景下,保險業應運而生并日益發展起來。

 

  2.經濟發展戰略。經濟發展戰略是對經濟發展所作的帶全局性的和方向性的長期規劃和行動綱領,它是根據社會制度、經濟發展狀況、國際環境和前期經濟發展戰略來制定的,保險政策是經濟發展戰略在保險業的具體化,經濟發展戰略規定了保險產業政策的指導思想和目標導向,決定了保險業的發展方向。
 
  3。宏觀經濟政策、經濟體制和法律制度。我們這里所談的宏觀經濟政策主要指與保險業相關的貨幣政策、對外經濟政策、社會保險政策和財政稅收政策。宏觀經濟政策、經濟體制和法律制度作為經濟發展戰略中戰略措施的主要組成部分,直接影響保險產業政策的內容、模式、實施手段和運行方式,同時它們還嚴重影響到國有資本在保險業發揮作用的方式和國家對保險業可能的財政稅收支持邊界。  

  4.國內保險業、金融業和社會保險業的狀

況及國際趨勢。國內保險業、金融業和社會保險業的狀況及國際趨勢,是保險業發展的約束條件之一,它們決定了保險產業政策調整對象的初始狀況和發展方向,同時這種狀況也是上期保險產業政策和其他相關政策共同作用的結果。  

  全球多層次社會保障模式的確立和社會保障私有化的改革路徑,均在深度和廣度上拉動了企業補充保險和商業人壽保險對保險業的強烈內在需求,保險業將發揮重要的社會保障職能。與此同時,世界保險業面臨的風險日趨嚴峻,因此,風險管理將成為貫穿保險業傳統業務和眾多新興業務的中軸。事實上,風險管理創新已成為保險經濟增長的主要力量。  

  隨著世界金融一體化和國際競爭的不斷加劇,為了促進本國保險業核心競爭力的提高、保護本國保險消費者和維護國家金融安全,各國監管的側重點都發生了一致性變化。所以我國在政策體系方面也應做相應調整以為這種趨勢創造公平的環境。  

  (三)保險業政策支持體系的理論依據。  

  1.市場失靈論。市場失靈論是指市場機制無法實現資源的有效配置,它尤其體現在外部性、公共產品、信息不完全、來自壟斷的威脅和通貨膨脹、規避經濟發展中的風險、加速產業結構的轉換和避免巨大的交易費用等方面。因此,為了促進保險業的可持續發展,國家通過適當的政策支持就十分必要。
 
  2.有效供給不足論。發展中國家為了實現趕超戰略,會出現過分的中央計劃化,使得投資效益低下,在投資與已形成的供給能力之間出現缺口;同時過分的企業國有化會出現效率低下,從而在已形成的供給能力和實際所提供的供給量之間產生了缺口;這些缺口要求資源投入總規模的進一步擴大,而這種擴大又面臨社會總供給的限制,從而形成一種由追趕愿望—投資—有效供給不足—再投資—資源限制—難以實現追趕愿望等數個環節的惡性循環。有效供給不足,既表現在供給對需求方面質的規定性的考慮不夠上,又表現在供給沒有充分注意到不同種類的需求的量的有限性上。為了解決有效供給不足的問題,達到有效供給與有效需求的良性循環,政府通過保險產業政策對保險業進行干預就很必要。

    3.幼稚產業保護論。幼稚產業保護論屬于重商主義的產業政策,其根本目標是為了保護國家戰略產業或具有特別意義的產業,但這種產業政策的實踐條件在加人世界貿易組織后尤其是在開放市場經濟條件下已基本喪失,而且對產業的過度保護容易使其喪失國際競爭力,不利于今后的可持續發展。因此,以幼稚產業保護作為制定保險產業政策的客觀依據應有保護時間和保護程度的限制。  

  4.規模經濟和范圍經濟結合論。在國際經濟和金融一體化的新形式下,規模經濟理論的實踐條件失去了其存在的基礎,因為政府也會產生政府失敗,況且規模經濟效應應用在金融保險領域并不明顯。如英國保險業在購并后,5家最大的保險公司市場占有率雖然由1990年的22%上升到1998年的38%,但費用率也由29%上升到33%;同樣瑞士保險業購并后,最大的5家保險公司的市場占有率雖然由1990年的41%上升到57%,但費用率也由20%上升到25%。購并后的大公司的費用率都沒有因為公司合并而下降,原因就在于保險業和金融業的復雜化管理以及客戶需要的個性化服務使得保險業在其很多經營領域都難以實行標準化操作。事實上,規模經濟要求市場可以容納實現標準化產品經濟規模標準的容量,而這在創新意識不斷增強、創新速度不斷加快、消費者意識不斷抬頭的國際金融一體化條件下根本不大可能實現。  

  在市場經濟尤其是開放市場經濟條件下,規模經濟在很大程度上已經為范圍經濟所取代,金融一體化及混業經營本身就說明了這一點。實際上,金融業的購并方更多地看中的是強強聯合、優勢互補和開發新的利潤增長點,更多體現的是范圍經濟和規模經濟的有效結合,而保險領域的金融購并,則更多地是為了在原保險、再保險、資產管理和投資銀行等四大領域創造新的盈利能力,因此,規模經濟和范圍經濟結合論已逐漸成為保險發達國家制定保險產業政策的客觀依據之一。  

  5.市場培育論。一方面,發展中國家的保險市場一般都不完善,市場失敗論的問題比發達國家更為嚴重;另一方面,有效供給不足和有效需求難以有效拉動并且形成惡性循環,為了促進保險業這一具有戰略意義的幼稚產業的發展,必須注重對保險市場的培育。

 

  6.比較利益論。即使是對發達國家而言,要使其保險業各方面都處于世界領先地位,也是比較困難的,因此,為了在國際金融一體化背景下有效地參與國際及國內保險市場的競爭,根據本國保險業的現狀,發揮本國的比較優勢就成為一種可供選擇的策略,由此產生的比較利益既表現為國際比較利益,又表現為國內比較利益;既表現為國內保險業與其他產業之間的比較利益,又表現為保險業內部的區域比較利益,還表現為保險業內部的不同行業和不同功能之間的比較利益,因此,比較利益理論也成為制定保險產業政策的客觀依據之一。  

  7.金融深化和國家安全論。愛德華·肖和麥金農都認為,發展中國家經濟增長差的主要原因為金融抑制,而企圖人為地壓低利率、利用國內儲蓄和國外儲蓄是金融抑制的根本原因,因為它導致了金融市場無力調節資金的供給和需求,因此發展中國家應加強金融深化。世界各國的經濟發展表明,隨著經濟的發展,金融深化和資本市場的發展成為一種不可避免的趨勢,而在金融深化過程中,無論在資本市場還是貨幣市場,保險業都是一支重要的力量,并對發展和完善金融市場起到巨大的作用。  

  保險業在一定程度上具有公共產品的性質,其金融屬性還涉及到國家的金融安全。這不光是體現在風險保障的功能上,還體現在其金融功能上,因為它涉及到全社會各階層,甚至每個人,并會對整個經濟、社會產生巨大的影響;同時保險業的金融屬性的發揮也涉及到國家的金融安全問題,因此在21世紀初社會保障體系不健全和金融市場不完善的情況下,保險產業政策更顯其特殊,這種特殊性既表現為金融深化和保險業金融功能的發揮是各循序漸進的過程,也表現為應在維護國家金融安全的前提下加快保險業金融功能的發揮。總之,金融深化和保護國家金融安全,也是制定保險產業政策的客觀依據之一。
 
  (四)我國經濟發展環境與保險業政策支持體系。  

  1.經濟發展與對保險業政策支持體系的要求。中國高速增長的經濟為保險產業政策的有效運行創造了良好的外部條件,產業結構已得到了很大程度的改善,如金融業的增加值占第三產業增加值的比重已由1978年的9%上升到1998年的18%,但服務業的結構性短缺現象還沒有完全克服。盡管“十五”期間中國的金融市場得到了很大的發展,如金融深化程度(M2/GDP)已從1978年的0.241提高到2003年的1.889,股市從1991年的14只發展到2004年的1300多只。國債和企業債券市場也得到了一定的發展,全國保費收入截至2003年底已達3880億元。  

  但是我們也應該看到,金融行業面臨著嚴峻的資本金不足的問題。中國商業銀行的不良

資產比例之高是有目共睹的、證券市場目前已成為國有企業直接融資的主戰場,中國證券化比例過低、機構投資者實力過小、缺乏具有國際競爭力的大券商已成為證券市場發展的一個重要障礙,因此證券業也急需注資,而事實上目前證券業的增資擴股和各種證券投資基金國家財政也沒注入資金,均是企業法人及個人的行為。總之,銀行業和證券業的狀況說明了國家財力不足這一事實。  

  從資本平均水平來看,美國保險公司的凈資產與總資產比率在15%以上,中國保險公司的凈資產與總資產比率在9.99%,從美國保險行業平均水平來看,保險公司的凈資產與總資產比率在15%以上(來自中國國際金融公司的研究報告),資本充足率水平與國際行業標準有較大差距。并且根據中國保監會公布的數據,中國保險業5年來收入年平均增長率24.8%,按中國保險市場未來五年發展速度20%估計,與此業務規模相應的資本金需求將達500億元以上,再加上利差損失導致的500億元資本需求,總資本需求將達1000億元。目前保險業的資本總和只有250億元人民幣,可以測算出中國保險業未來5年的資本缺口將達到750億元人民幣左右。一方面,這些天文數字是在國家對銀行業、證券業和社會保險業的問題都難以解決的背景下提出來的;另一方面,保險業的社會地位至少在短期內還無法同銀行業、證券業和社會保險業相比,因此依靠國家對保險業直接進行資本補充的可能性不大。考慮到國家在西部大開發、公共產品的提供如教育投入和基礎設施建設、通過增量資產盤活存量資產方面的壓力都很大,因此探討國家以何種方式支持保險業的發展就迫在眉睫。


  2.新興市場缺陷與保險業政策支持體系。一方面,在計劃經濟體制下,我國保險人的行為被嚴重異化,面對目前的市場經濟體制,出現明顯的“市場不適應癥”。惡性競爭、短期行為盛行,保險條款有失公允,業務經營不規范,保險人的這些不規范的行為使保險意識本來就低下的社會公眾,對保險業產生不信任感乃至錯誤認識,嚴重阻礙了保險市場的健康、持續發展,研究、規范保險人市場行為成為保險業走出困境的重要步驟。  

  另一方面,保險公司的投資很大程度上依賴于資本市場的發育程度,而現在國內證券市場的不規范,很大程度上影響了保險公司的投資策略和投資收益。由于缺乏具有穩定回報率的長期投資項目,致使資金來源和運用不匹配,嚴重影響了保險資金的良性循環和資金運用效果。在西方國家,保險公司同時也是金融資產管理公司,其高超的資本運作技巧,豐富的投資經驗和全球范圍的投資機會,都是幼小的民族保險公司無法企及的。  

  3.保險業發展與保險政策支持體系。保險業務持續快速增長,但發展的總體水平低下。我國保費收入近十年年均增長23.6%,但我國人均保險費不足36美元,保險密度只有34.7美元,而發達國家達2000美元以上,世界平均水平已達422.9美元,從保險密度結構上分析,我國壽險和非壽險的保險密度業遠遠低于世界平均水平。就保險深度來看,2003年我國只有3.33%,而世界平均水平達8.14%。這與我國擁有13億人口、經濟持續多年高速增長、人民生活水平大幅度提高的現實不協調,保險業的地位有待于提高。  

  此外保險業還存在著償付能力不足的問題,據測算,中國保險業整體償付能力不足差額達

32.69%,而且中國保險業利潤率低,短期內不可能靠自身利潤累積來滿足資本需求、解決償付能力不足問題。中國保險公司的平均資產收益率只有1.19%,遠沒有達到2.1%的國際行業平均標準。保險產品單一、投資收益率低和資本注入不足是影響保險公司利潤率的主要因素。  

  在政策支持體系方面,保險產業政策環境不斷改善,但保險投資渠道與稅收政策仍是制約保險業發展的瓶頸。從稅收角度看,國務院決定從2001年開始,將保險公司的營業稅從8%逐步降到5%,這對于提高保險企業自我積累能力會發揮重要作用。但與國外對比,我國保險公司的稅負仍比較重,如美國各州保險公司的營業稅一般為2%—3%。此外,我國尚未建立起對個人或團體購買商業保險特別是補充養老保險、醫療保險等實行延遲納稅制度或扣稅制度,一定程度上制約了保險業的發展。應該看到,在政府政策支持體系上我國還有很長的路要走。具體做法包括:改善保險業發展的外部環境。,進一步拓寬保險資金運用渠道。適當提高購買證券投資基金的比例;放開對保險業投資高信用等級企業債券、國家大型基礎設施等的限制;允許一定比例的保險資金直接進入資本市場;允許保險公司成立專門的保險基金管理公司。完善保險稅收政策,降低保險公司營業稅率,建立對購買商業保險特別是商業性養老保險、醫療保險等實行個人所得稅扣稅及延期納稅制度。  

  4.加入WTO對于中國保險業的影響分析。我們認為加入WTO對中國保險業是一個分水嶺:外資管理經驗、精算技術和產品創新將會加快國內保險業的發展;中國保險業在發展初期已引進改革,使國內保險公司避開了許多其他國家保險公司所犯的錯誤。“十一五”時期中國保險業將呈現如下發展趨勢:
 
  (1)壽險增長速度明顯快于非壽險增長。中國的非壽險市場并非沒有潛力,而是壽險市場的增長潛力更大。隨著團體保險的重要性降低,分銷渠道將會更依賴代理人。另一方面,我們認為銀行將會憑借其巨大的分支機構網絡優勢及良好晶牌在保險產品的銷售中搶占一席之地。中國的非壽險業務,如其他亞洲國家,仍然會集中于汽車險。然而,若想提高滲透率,非壽險公司應該嘗試推出有儲蓄含量的產品。其他亞洲國家諸如日本、韓國和馬來西亞等均藉此成功提高非壽險保險的滲透率。
 
  (2)保險為奢侈金融服務。隨著中國城市化的推進和收入較高的城市人口的上升,對保險服務的需求也會相對增加。金融服務業的發展模式類似于馬斯洛的需求層次理論:最底層是基本的銀行服務,其次是股票市場的發展(亞洲尤其如此),其后才是保險基金和養老基金,需求的最高層是各種金融衍生產品。由此,我們可以認為保險產品不是一種基本性的金融服務,因為只有那些有額外收入的人才會去購買保險產品。  

  (3)銀行連接保險。銀行連接保險,即通過銀行分支機構網絡銷售保險產品,并不是一個新事物。在法國,保險公司通過銀行銷售產品已經有了30年左右的歷史。然而,世界上多數國家禁止銀行銷售保險產品,直到20世紀90年代才逐步放松了這一限制。伴隨著金融自由化進程,銀行連接保險的潛力將逐步發揮出來。銀行連接保險的最大吸引力在于它充分利用了銀行的機構網絡而只是增加了少許成本。而且,由于代理費是出售新保單的最大的一筆費用,其節約成本的能力顯而易見。銀行連接保險最容易成功的方法是保險和銀行現有產品的交叉銷售,諸如火災和財產保險(也許還包括住房抵押保險)。  

  (4)人口老化增加國家退休金制度的壓力。中國養老制度的改革也將對中國保險發揮深遠的影響。隨著人口老齡化,中國將面對不少難

題:盡管中國老齡化比重較小,但是中國是世界上老齡人口增長速度最快的國家之一,到2030年中國的老齡人口將占世界老齡人口的1/4。中國由于迅速的工業化和城市化、計劃生育政策導致人口出生率較低,結果是中國的人口依賴程度(退休人口占工作人口的比重)已經成為除日本和亞洲新興工業國家以外最高的國家。而且養老保險中存在著國有企業難再支持工人退休生活、市一級建立國有企業養老保險計劃失敗等嚴峻現狀。針對這一現狀,政府實行了具有三大支柱的退休改革措施。1995年,國務院6號文正式宣布引入多支柱的養老保險制度,類似于世界銀行在1994年所建議的。1998年,勞動和社會保障部正式成立;1999年開始的養老保險改革正式試圖通過引入以現收現付制為基礎、輔之以強制個人賬戶的全國性養老保險制度。這一改革的核心思想是,政府將在全國范圍內統一實施包括國有企業和私人企業的保險制度,其基金由2000年9月成立的社會保障基金理事會管理。社會保障基金理事會的資金來源包括現收現付下的資金、特殊資金來源(比如彩票銷售收入)、出售國有資產收入和其他一般性收入。  

  (5)稅務優惠可能鼓勵自動投保。由于稅收優惠的存在,我們認為它有可能導致類似于美國401(k)計劃那樣的效果。然而只有在提供較高的回報率才能吸引較多的投資,因此這一部分的增長潛力和資本市場的發展息息相關。具有投資成分的壽險產品的成功顯示了這類產品的增長潛力,但代理人素質參差不齊,亦是一個需要留心的問題。大部分私營養老基金會流人保險業。從新加坡中央強積金投資限制放寬的經驗可以看到其對于民間金融服務業,尤其那些提供長期年金服務的壽險公司的影響。

    (6)負利差損問題。歷史負利差損是困擾中國壽險業發展的最大障礙。幸運的是,中國的保險公司因為中國保監會的管制政策而避免了巨額損失。1999年中,中國保監會將保險產品的固定收益率限定在2.5%以下,并且將保險資金的運用渠道限定在國債和銀行存款。持續增長的保費收入、較高的利率水平和投資渠道放寬帶來的高收益,將會幫助保險公司在未來幾年內消除歷史負利差損問題。
 
  (7)壽險將會成為中外保險公司交鋒的主戰場。一方面因為這是增長速度最快的一塊市場。另一方面,因為中國的養老制度改革將會為這個市場帶來新的推動力。中國的保險滲透率很低,即使在較為發達的中心城市也是如此,這意味著中國的保險業在未來將仍然保持高于國內生產總值增長率的發展速度。非壽險領域——通常盈利能力低于壽險——仍將保持車輛險占主導地位的情形。

    (五)世界保險業發展趨勢對我國保險業政策支持體系的影響。  

  1.金融一體化趨勢增強,保險業的購并潮加劇。在凱恩斯的政府干預主義失敗后,保險全球化和金融一體化趨勢日益明顯。為了培育民族保險業的核心競爭力,盡快地在全球競爭中對外擴張,歐盟首先打破了分業經營的界限,接著美國也已于1999年年末通過了《金融服務現代化法》,允許混業經營,日本新的《保險業法》也實施了“金融大爆炸”構想,這些都使得保險業內部、保險業與金融業之間的購并加劇,購并不僅突破了國界的限制,而且朝購并額巨型化方向發展。  

  2.風險管理和資產管理成為保險業最大的利潤增長點。全球多層次社會保障模式的確立和社會私有化的改革路徑,均在深度和廣度上拉動了企業補充保險和商業人壽保險對保險業的強烈內在需求,保險業將發揮重要的社會保障功能。與此同時,世界保險業面臨的風險日趨嚴峻:一方面生態環境的繼續惡化使自然災害導致的巨災損失成為困擾保險業的大敵;另一方面,20世紀90年代以來保險業的購并浪潮使極少數最大的跨國保險巨頭控制著超巨額的保險資產,全球的可保風險日益集中于極少數最大的保險和再保險集團;同時恐怖活動的威脅有增無減,因此,風險管理將成為貫穿保險業傳統業務和眾多新業務的主線。事實上,風險管理創新將成為保險經濟增長的主要力量,ART(Alternative Risk Transfer)技術的有效應用和壽險投資連接產品的成功推廣就是明證。ART包括自保、限額保險、應急資本、巨災債券、巨災期貨交易、財務再保險等,其實質是傳統的風險轉移方式的變化,即利用金融市場來分散、吸收和消化風險,如1999年全球資本市場總值為62萬億美元,而保費僅為2.1億美元,風險轉移方式的變化使保險業的承保能力大大增強。  

  與傳統的保險業相區別,現代保險業在資產管理上扮演著十分重要的角色,資產管理業務已成為保險業最大的利潤增長點,即使拿世界保險業最發達的美國為例,盡管其壽險業務本身的資產也十分龐大,但仍不及它管理的非壽險資產。目前美國壽險業在資本市場的機構投資者中占第二位,保險業的利潤基本來源于自身資產的投資收益和非自身資產的管理收入。  

  3.保險業組織結構面臨變革。日趨激烈的競爭環境、高新技術的廣泛應用和風險管理技術的不斷發展,使保險組織結構正經歷著深刻的制度變革:一是專業自保公司的異軍突起;二是收購和兼并風險加劇,保險組織結構變得不穩定;三是保險集團、相互持股公司、相互保險公司的股份化、保險公司的上市逐步成為保險組織結構的亮點。


  4.高質高效的保險監管越來越受到重視。隨著世界金融一體化以及國際競爭的不斷加劇,為了促進本國保險業核心競爭力的提高,保護本國保險消費者和維護國際金融安全,各國保險監管的側重點發生了一致性變化:一是注重對保險公司的償付能力及信息披露的監管;二是在逐步放松混業經營限制的同時,注重對金融集團的監管;三是盡管混業經營及購并戰的不斷加劇培育了金融寡頭,但保險監管機構仍致力于培育保險市場的可競爭性。保險監管的三個變化,產生了世界保險監管有逐步放松的趨勢,實際上無論是保險發達國家或新興保險市場,保險監管并未放松。再保險監管形式放松的背后,隱藏著對保險業更加嚴格監管的實質。因為現行的監管政策更加注重高質高效,既注重保險公司償付能力的監管,又注重保險市場主體創新能力的培育和核心競爭力的提高。盡管在現代保險市場中,各國均有不少保險公司倒閉,但并未對保險市場構成大的沖擊,反而再保險供給能力、產品種類、交易費用的節省方面大大優于歷史上的任何一個時期。二、我國現行保險業政策支持體系、國際比較及存在的問題 

  (一)我國保險業稅收政策的沿革、國際比較及存在的主要問題。 

  稅收政策對保險業影響十分巨大,它直接關系到保費的列支和保險金的給付,關系到保險企業的經營成果,并直接影響著保險市場供給和產品創新。

  1.我國保險業稅收政策的沿革。在恢復保險業務伊始,國家對保險業采取了免稅扶植的政策。但從1983年開始對保險業實行高稅賦的政策。1983年國家實行利改稅的財稅體制改革后,逐步確立了國家對保險業主要征收營業稅和所得稅兩大主體稅種的保險稅制,同時征收印花稅、城市維護建設稅、教育費附加等。我國不同時期保險業的稅賦情況可歸納為表1所示。 

  總體來看,隨著我國保險業逐漸發展成為國民經濟的一個重要產業,我國保險業稅收政策整體上延續了逐步規范、合理化的路徑,稅種、稅目得到優化,總體稅賦也有所降低。 

  2.保險業稅收政策的國際比較與借鑒。 

  (1)針對保險公司的稅收政策。 

  人保費稅方面。在經濟合作和發展組織成員以及大多數發展中國家,對壽險保費收入征收保費稅的情況不盡相同。OECD國家中,有9個國家征收保費稅,15個國家不征收。意外險和健康險通常不屬于保費稅或其他以保費為基數稅種的征收范圍,西歐個別國家對這兩類險種完全免征以保費為基數的稅收,加拿大和美國對這兩類險種分別征收省級稅或州級稅。 

  稅率方面:西方國家對財產保險公司多數征收保費稅,而且稅率高于壽險公司,稅率從日本的低于1%到法國的高于30%不等。瑞典針對投保國外保險公司的情況征收15%的稅率。法國、德國、希臘和意大利等多數國家對不同險別實施差別稅啐,對有的小額保單則免稅。在美國,除聯邦政府的公司所得稅以外,保險公司要向所在地的州政府繳納保費稅,美國各州有關稅法不盡相同,但基本內容大體一致,保費稅率一般在2%”3%。 

  稅基方面:在征收營業稅或保費稅的稅制下,大多數國家的保險公司費用、索賠、給付或各種準備金,不從計稅基數中扣減;對保險公司承保的年金保險保費不征收保費稅,允許在計稅基數中扣除支付給保單持有人的紅利,再保分人業務的保費一般可不包括在計稅基數中。一般保費稅的計稅基數包括意外險和健康險的保費收入,但不包括投資收入。 

  B.所得稅方面。一般情況下,各國政府對保險公司征收所得稅的政策同對其他類型的企業類似,但對計算納稅扣減的規定不同。 

  美國1984年在壽險公司所得稅法修正案中規定:壽險公司納稅收入為其毛收入減去適當的扣除部分。毛收人包括保費、投資所得、資本所得、準備金數量下降部分等。國稅法典第803節規定允許扣除項目包括:普通商業企業允許扣除項目;保險業特有項目,如死亡賠款、解約退保金、保單分紅、再保險保費支出等;對小規模壽險公司的稅賦進行扣減。對于小規模壽險公司,為保證其在市場中的公平競爭地位,美國稅法規定,壽險公司應納稅所得在300萬美元以下的,其中60%可以免征公司所得稅,超過300萬美元以上部分,按其15%從免稅額中扣除。 

  在日本,二戰后至20世紀70年代末,壽險業處于高速發展時期,壽險公司除被允許提留普通責任準備金外,還可以把盈余金大部分形成保戶分紅準備金,轉入未付支出變成負債,使大量數額的紅利不計人利潤,從而使法人稅成為零值或負值。 

  法國、新西蘭、西班牙和英國等國家對相互保險公司或其某些險種給予優惠的待遇;德國、日本、西班牙、荷蘭、韓國和瑞士等國家則允許將巨災準備金作為所得稅扣減項目。表2列舉了主要幾個國家所得稅稅率方面具體規定。

  從表2可以看出,世界各國的營業稅率和所得稅稅率與我國有以下異同:第一,多數國家營業稅分險種規定稅率,而我國保險營業稅與其他金融業統一適用5%的稅率。第二,對低利潤或具有社會保障功能的險種,如壽險等的營業稅實行低稅或免稅政策。在這一點上,我國與其他國家的做法一致。第三,世界各國的所得稅率均不超過40%,且各國都在做降低稅率的努力。我國保險公司的所得稅率總體水平偏高,且不同性質的公司適用不同的所得稅率,形成了不公平的競爭環境,沒有體現稅收的國民待遇。 

  (2)對投保人(保險購買者)的稅收政策。 

  A.壽險給付所得稅的減免。美國稅法典(1RC)對壽險給付按其不同性質有詳細的減免稅規定:對于死亡給付,免征聯邦個人所得稅;對于保單分紅給付,視為保費返還部分免征個人所得稅,但紅利在積累期內的利息收入要征稅;對于年金給付,采用延期納稅方式,個人年金在保費積累期內其投資利息收益不納稅,直至給付期開始(一般65歲)才納稅。日本稅法規定:一個家庭參加兩全保險,領取死亡保險金,每人可以扣除500萬日元不征稅;領取滿期保險金、解約退保金可扣除50萬日元不納稅;領取全殘保險金、住院給付金和手術診治金可以不納稅。我國臺灣稅法規定:人身保險給付免納所得稅,不論是滿期保險給付、死亡給付或醫療殘疾保險給付,也不論投保人與被保險人是否為同一人,更不論保險契約為自己或他人的利益而訂立,均免征個人所得稅。 

  B.壽險保費的所得稅扣除。大多數國家對購買某些指定的壽險保單支付的保費,實行稅收扣減,從而鼓勵壽險購買。日本個人所得稅法規定:人壽保險費支出,國家稅免稅最高額為5萬日元,地方稅免稅額最高為3.5萬日元。在美國,符合下述3個情況可以在所得稅中扣減:一是保單在投保時已明確用于捐贈慈善機構或教育組織的;二是經法院判決,保費支出金額包括在分居或離婚后男方負責給妻子或前妻的贍養費中;三是投保國內收入署認可的個人養老賬戶的年金保險,且投保人的年收入低于聯邦規定的某一特定標準而且本人和家庭成員沒有團體養老保險計劃。 

  為鼓勵企業為雇員投保團體人壽保險,各國一般在公司所得稅法中規定允許該項保費支出作為企業的營業費用在稅前列支。如美國稅法規定:企業給雇員投保的團體定期人壽保險享受此種優惠,但以每個職工保額5萬美元為上限;團體養老年金保險和健康保險項目只要符合聯邦國稅局的稅收資格計劃的定義規定,也可以從公司所得稅進行稅前扣減。 

  英國的投資連結保險和美國的401K都因有明確的稅收優惠規定而獲得較快發展。保險費稅前列支或遞延稅收政策使保險消費者獲得了好處,刺激了這類業務的發展。另外,由于壽險保單中的紅利主要是保單持有人多交保費的一種回報,而且確定紅利中的超額投資收入比較復雜,所以一般不把壽險保單紅利作為現金收入計稅。 

  C.對非壽險保費的所得稅政策。國際上,通行對個人投保而非壽險所支付的保費不在應納稅所得中扣減。但在德國和盧森堡,允許從納稅所得中扣除所支付的個人責任險保費。多數國家不直接對保單現金價值或累計內部利息征稅。加拿大、德國、挪威、美國規定,凡保單的死亡給付金具有高現金價值的,或保單期限過短的,將對累計內部利息征稅。 

  (3)對保險營銷員的稅收政策。國際上對保險營銷員的稅收做法有兩種:一種是將保險營銷員看作是企業雇員,把營銷收入作為薪金征稅,不征收營業稅;另一種是低于設定的收入限

額則不用交營業稅。而且許多國家對營銷員的展業成本扣除率較高,或經稅務部門審核單據,全額扣除屬于展業成本的費用后計算所得稅。 

  3.我國現行保險業稅收政策的特征及存在的主要問題。 

  一是對具有正外部效應的保險施行高稅賦和寬稅基的政策。 

  (1)高稅賦,整體稅賦偏高。高稅賦做法雖然增加了財政收入,但卻制約了我國保險業的發展。從長期來看,降低了保險企業自我積累和自我發展的經濟能力,與我國大力發展保險業的政策相悖。 

  首先,營業稅的稅率偏高。在西方國家,考慮到保險業由于其具有正外部效應和一定的公益屬性,政府一般都給予不同程度的稅收優惠。根據1994年經濟合作與發展組織的統計資料,美國、加拿大等9個國家征收保費稅,其中6個國家稅率在4%以下,英國、法國、德國、荷蘭、丹麥等15個國家不征收保費稅;我國臺灣地區的保險營業稅也只有3%。我國營業稅率目前雖已降到5%,但仍屬較高水平。

   其次,保險業印花稅稅率較高,財產保險合同與倉儲保管合同、財產租賃合同適用1%o的印花稅稅率,比其他合同所適用的0.05%0、0.3%0等稅率要高,僅次于證券交易適用的2%0的印花稅稅率。 

  (2)寬稅基。典型的比如財產保險的營業稅以保費收人為計稅基礎,而實際上在保單有效期間,總保費收入的很大一部分是要以理賠的方式返還給被保險人的,也就是說保費收入中很大的一部分并不是保險公司的實際收入,而是對保戶的負債。即使是與同樣執行5%營業稅稅率的其他金融業相比,保險業所承擔的稅負也遠遠超過銀行、證券等金融業。這是因為銀行信貸業務是以利息收入作為計稅基數(稅法規定銀行貸款以貸款利息為營業額,轉貸業務以貸款利息減去借款利息后的余額為營業額),而保險業務則要以全部保費收入作為計稅稅基,這種稅基的多計無形中加大了保險業的稅負。 

  另外,作為計稅依據的保費收入包含“應收保費”,而由于保險經營的獨特性,“應收保費”對保險行業,尤其是對于經營長期壽險產品的壽險公司來說是常見而且數量巨大的,因為這種壽險產品往往需要分期交付保險費,進而延期繳付或中途退保致使保險公司“應收保費”比其他行業“應收款項”數目大得多。因此,把“應收保費”列入計稅依據使得保險公司實實在在地增加了稅收負擔。

   所得稅稅基不合理。現行稅制中,保險公司的保費收入扣除賠款和營業費用后其結余都被看作利潤所得,忽視了各種責任準備金的負債性質,特別是對于壽險公司,其死亡給付具有必然性,保費收入的絕大部分是用于返還的,更不應將其法定責任準備金列為納稅所得。 

  (3)重復征稅——對保險營銷員雙重納稅。根據現行規定,壽險營銷員每月需按傭金收入總和的5.5%計算繳納營業稅及附加稅,稅后扣除一定比例的營銷費用后需繳納個人所得稅,由此形成了雙重征稅。因為保險公司支付給營銷員的傭金收入是從保險公司的保費收人中提取出來的,這部分傭金作為保險公司保費收入的一部分已經由保險公司計提繳納過營業稅。

 

  政策影響:高稅賦的結果是增加了毛保費中的附加保費,將稅賦通過提高保費的方式轉嫁到消費者頭上,投保價格上漲,保險需求下降,進而保險公司的保費收入下降,政府來自于保險公司的營業稅收人也會減少;另一方面,保險需求減少,也會降低整個社會的保障水平,使得一部分可保風險得不到保障,從而不利于經濟的穩定發展。 

  二是保險稅收政策沒有分險種差異化對待,沒有體現出兼顧公平和效率的原則。 

  不劃分險種征稅,營業稅方面,除了一年以上的健康險和農險免稅外,其余險種統一實行5%的比例稅率,不能體現國家對不同險種的政策導向,導致了保險市場三個市場結構的滯后:社會保險業務滯后于商業保險業務,壽險業務滯后于產險業務,國際業務滯后于國內業務。 

  如商業性壽險和長期健康險都不繳納所得稅,即使考慮到目前壽險業在早期形成的巨額利差損,也不能從政策上界定壽險業不用繳納所得稅,體現不出對不同功能險種的區別對待。 

  三是不同性質的保險公司稅收政策有別,形成稅收的超國民待遇。 

  稅收在市場經濟中的重要作用之一就是公平稅賦,創造平等競爭的市場環境。現行制度對不同性質的公司適用不同的所得稅率,不僅所得稅稅率內外資保險企業不統一,內資保險企業之間也不統一,對外資保險公司形成了稅收超國民待遇,而對中資保險公司比較苛刻。(1)所得稅稅率方面,外資保險公司享有“免二減三”的稅收優惠,即使過了五年減免期,也按15%的所得稅率征稅;而中資保險公司中人保集團和太保的所得稅率為33%,成立于特區的平安保險則為15%,中資保險公司在不平等的稅收待遇中同實力雄厚的外資保險公司競爭,顯然處于劣勢;(2)所得稅稅基方面,中、外資保險公司繳納的所得稅在計稅工資、職工福利費、捐贈支出、業務招待費、固定資產折舊等方面的規定都有所不同,中資保險公司適用的稅基比外資寬泛得多;(3)與中資保險公司相比,外資保險公司享受再投資退稅政策。在現行稅制下,外資保險公司將從公司經營取得的利潤直接再投資于該公司,增加注冊資本,或者作為資本投資開辦其他外商投資企業,經營期不少于5年的,可退還其投資部分已繳納所得稅40%的稅款;(4)中資保險公司要隨營業稅繳納城市維護建設稅和教育費附加,而外資保險公司則免繳。這些不公平的稅收政策不利于保險市場上中外資保險公司的公平競爭。隨著中國加人WTO和保險市場的進一步對外開放,與進入我國保險市場的外資公司相比,中資保險公司在資本金、經營管理等方面處于劣勢,而不合理的稅賦又成為其前進中的障礙。 

  (二)我國保險業金融支持政策的沿革、現狀及存在的主要問題。 

  1.我國保險業資金運用政策的沿革。我國保險業從1980年開始正式恢復,伴隨著國內宏觀經濟發展以及保險資金運用政策的不斷變化,我國保險資金運用經歷了一個從無到有,從啟動到無序,后又到逐步規范的過程,這一過程大致可劃分為以下三個階段: 

  (1)基本無投資階段:1980—1984年。1980—1984年,保險資金運用完全實行計劃經濟的管理模式,即保險資金由財政統收統支,要么作為財政收入的一個來源,由財政安排使用;要么存人銀行,作為銀行的信貸資金來源,由銀行運用。在這一階段,保險企業無權自主運用保險資金,基本不存在保險投資的問題。

  (2)投資啟動階段:1985—1991年。1984年11月,國務院批轉中國人民保險公司《關于加快發展我國保險事業的報告》明確:“中國人民保險公司總分公司收入的保險費,扣除賠款、賠款準備金、費用開支和繳納稅金后,余下的可以自己運用。”1985年3月,國務院頒布《保險企業管理暫行條例》,規定保險企業可以自主運用保險資金,這樣,我國保險投資才正式啟動。 

  1987—1991年,國家著手對保險投資進行治理整頓,保險投資的范圍被限定為流動資金貸款、企業技術改造貸款、購買金融債券和銀行同業拆借,原有的固定資產投資和貸款業務被取消。 

  (3)投資無序膨脹階段:1991—1995年。1991年開始,保險投資政策又有了很大程度的松動,資金投資渠道非常廣泛。但這一階段由于經濟發展過熱,保險投資出現盲目性,投資面十分寬泛,房地產、證券、信托、借貸,無所不及,由于管理和風險控制跟不上,形成了大量不良資產。直到1995年,這一階段我國保險投資基本處于無序發展的狀況。 

  (4)1995年以來我國保險業資金運用政策。1995年6月《保險法》頒布,其中笫104條規定,保險公司的資金運用,限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務院規定的其他資金運營形式,保險公司資金不得用于設立證券經營機構和向企業投資。規定了金融分業以及產壽險分業的原則,對以往保險濫投資進行了全面整頓和強制性制度變遷;1998年10月,人民銀行準許保險公司參與銀行間債券市場從事現券交易;1999年7月,保險公司可以在中國保監會申請、國務院批復的額度內購買信用評級在AA+以上的中央企業債券,并可在滬深證券交易所買賣該類上市的債券;1999年8月,保險公司獲準在銀行間同業債券市場進行國債回購交易;1999年10月27日,國務院批準保險公司可以通過購買證券投資基金間接進入股票二級市場,保險公司可在二級市場上買賣已上市的證券投資基金和在一級市場配售新發信的證券投資基金,投資的比例限制為公司資產的5%以內;2000年5月,保險公司及養老機構可獲準參股基金管理公司;2001年3月,保監會批復平安等3家壽險公司的投資連結保險品種在證券投資基金上的投資比例從30%放寬至100%;2002年10’月28日,九屆人大常委會通過了《保險法》修訂案,新法2003年1月1日起開始施行。將原法規定的“保險公司的資金不得用于設立證券經營機構和向企業投資”修改為“保險公司的資金不得用于設立證券經營機構,不得用于設立保險業以外的企業”。即原法規定禁止保險資金向企業“投資”,它排除了保險資金直接用于購買企業股票的可能。而新法取消了這一禁止性規定,只是說保險資金不得用于“設立”保險業以外的企業,而沒有說不得向企業“投資”。雖然新法并沒有賦予保險資金直接投資企業股票的權利,但修改了原先的禁止性規定,為國務院今后適時規定新的資金運用形式掃清了部分法律障礙;2003年6月,中國保監會公布新的《保險公司投資企業債券管理暫行辦法》,暫行辦法規定,今后保險業投資企業債券的范圍,由只允許投資三峽、鐵路、電力等中央企業債券,擴大到自主選擇購買經國家主管部門批準發行,且經監管部門認可的信用評級在AA級以上的企業債券;保險公司投資企業債券的比例由原來的不得超過公司上月末總資產的10%提高到20%;2004年10月24日,證監會正式發布《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》,允許保險機構投資者在嚴格監管的前提下直接投資股票市場,參與一級市場和二級市場交易,買賣人民幣普通股票、可轉換公司債券及保監會規定的其他投資品種,保險機構投資股票的比例,按成本價格計算,最高不超過本公司上年末總資產規模的5%。

  總體上說,從1995年以來,我國保險資金運用政策處于一個漸行放寬的軌道之中。減少保險資金運用范圍限制,提高投資比例,對保險業而言,有利于保險資金豐富投資組合,分散投資風險;有利于促進保險公司的資產負債匹配,從而利于其穩健經營。 

  2.我國保險業資金運用政策存在的主要問題。 

  (1)期限和信用結構不甚匹配,短期投資行為嚴重。一般來說,壽險具有保險期限長、安全性要求高的特點,壽險資金比較適合于投資長期儲蓄、國債、不動產等項目;財產保險則保險期限相對較短,對資金運用要求流動性強,比較適合于同業拆借、票據、短期證券等流動性強的投資品種。但從我國目前保險資金的運用情況來看,由于比較缺乏具有穩定回報率的中長期投資項目,致使不論其資金來源如何、期限長短,基本上都用于短期投資。這種資金來源與運用的不匹配,嚴重地影響了保險資金的良性循環和資金使用效果。 

  (2)長期以來對保險資金運用渠道限制過嚴,投資效率不高,收益率偏低。1995年《保險法》出臺,監管部門出于系統性風險的考慮,嚴格限制投資范圍,實際上卻可能產生越俎代庖的問題。嚴格限制投資范圍雖然一定程度上減少了保險公司資產的信用風險,但卻造成保險市場和資本市場難以有效互動,特別在一個長時期的低利率市場環境中,過于狹窄的保險投資渠道對保險業的盈利能力、償付能力、市場競爭能力形成了很大壓力,“利差損”的形成與此不無關系。有關資料顯示,2002年保險公司的資金運用收益率為3.14%,低于2000年的3.59%和2001年的4.3%,2003年保險公司總資產中銀行存款高達50%,凸突顯了保險資金運用存在的矛盾。 

  (3)投資環境尚欠規范、成熟,特別是資本市場的欠發達。資本市場發育不充分,如長期債券市場、資產證券化市場、基礎設施投資便利等發展滯后,使得保險資金運用空間狹小,投資組合難以有效實施,不能很好地實現收益和風險在不同期限結構上的匹配。保險資金應積極參與基礎設施產業投資,但目前還沒有實現有效對接,需要尋求合適的方式,如信托、產業投資基金或股權投資等方式介人國家大型基礎設施項目。 

  (4)風險控制和管理手段欠缺。應該說,截至目前,中國保險資金運用的根本限制已大體解除,從各個領域、各種渠道拓寬保險資金運用范圍和優化運用管理模式已經不存在大的法律和制度障礙,問題的關鍵是作為單個保險人在市場化的環境下如何有效控制和管理資金運用過程中的風險。但是,在現行的市場條件下,各類風險對沖(如金融期貨、期權、互換)工具還很缺乏,風險管理手段,風險管理技術和方法也尚不成熟,這是在保險資金運用限制逐漸松綁后亟待解決的問題。

  3.其他金融政策支持——資本金補充政策和融資政策。隨著中國保險業的迅猛發展,保險公司對資本金需求的增加與有限的融資渠道之間的矛盾日益突出。目前中國保險公司補充資本金的渠道非常有限,除人保股份、中國人壽股份和平安保險集團通過海外上市籌集部分資本金之外,其他公司只能通過現有股東增資、吸引外資等私募方式擴充資本金,這種方式時間長、成本高,因此融資難已成為制約中國保險業發展的一個主要問題。 

  在融資政策方面,與其他行業相比,保險業的融資渠道還比較少,保險公司從貨幣和資本市場融資的渠道還沒有有效打開。2004年9月29日,中國保監會發布了《保險公司次級定期債務管理暫行辦法》,允許保險公司發行次級債補充資本和提高償付能力,從某種程度上說,是在這方面邁出的有著非常重要意義的一步。

 

  (三)保險業產業政策。 

  1.保險業的準人和退出政策。我國保險市場盡管自1992年起逐步實行了對內和對外開放,但是時至今日,這種開放仍是十分有限。無論對中資還是對外資,不僅保險市場進入壁壘很高,而且市場退出壁壘也很高,盡管《保險法》規定保險公司可以倒閉,壽險公司只要有人接管也可依法破產,但事實上,盡管部分壽險公司的償付能力嚴重不足,目前尚無一家公司退出市場。在國外,多數國家由政府出面或者保險行業協會組

織成立的保險保證基金,用于處理經營不善的保險企業退出問題,從而使整個保險行業能保持一個動態的競爭優化格局。我國在這方面還未起步,客觀上也就造成了保險企業退出機制的障礙。 

  由于中國保險市場缺乏退出保障機制,客觀上也導致市場主體難以依法退出;反過來,市場退出壁壘過高,也使市場退出保障機制存在的必要性不大,即市場退出壁壘過高和市場退出保障機制的缺乏之間形成了惡性循環怪圈。 

  中國保險進入壁壘過高和布場退出壁壘過高之間也形成了怪圈,且導致保險市場的市場化運行程度低。市場進入壁壘高,使市場的競爭性降低,使得在保險組織體系、市場體系、監督體系和調控體系不健全的狀況下,不僅市場秩序混亂,而且市場主體和政府等保險產業政策主體更傾注于短期行為,從長遠來看,又會使保險業加速陷入償付能力不足和核心競爭力脆弱的陷阱中,也就迫使保險監管當局只能把更多的力量放在對現有市場秩序的整頓和市場主體的管制上,而不是注重發展新市場主體和主體結構的優化上。 

  在外資保險公司的準人政策和經營行為規范方面,目前已取得很大進展,但仍存在一些限制。按照加入WTO承諾的時間表,我國逐步取消了對外資保險公司經營地域和經營范圍的限制,從2004年12月起,允許外資壽險公司向中國居民提供健康保險、團體保險和養老金年金保險服務,并不再限制其經營地域,外資保險公司理論上可以在任何一個城市開設分公司,不過依然要履行審批程序,今后外資保險公司在市場準人上,仍必須符合母公司總資產額不低于50億美元、30年經營經驗以及設立辦事處滿兩年的“五、三、二”規定。在具體業務經營方面,對外資保險公司還存在一些限制,例如目前外資保險公司尚不能開展機動車保險業務。應該說,加入WTO不是我國保險業開放進程的結束,而只是開始,今后需要繼續創造條件,加大保險市場開放性和透明度,確保市場的充分競爭性。 

  2.由分業經營到適度混業經營的政策支持。我國在1993年的金融改革中確立了金融業分業經營和分業管理的原則,并在以后的立法工作中加以確立。但從20世紀90年代末期開始,我國陸續出現了中信集團、光大集團、平安控股等大型綜合性金融集團,它們通過資本運作將商業銀行、保險公司、證券公司、基金公司等不同性質的金融機構招至麾下,搭建統一的業務平臺,為消費者提供綜合服務。 

  為避免監管真空和重復監管,銀監會、證監會和保監會于2004年7月達成金融監管分工合作的備忘錄,將建立“監管聯席會議機制”,對監管活動中出現的不同意見,通過及時協調來解決。同時,三方還將與財政部、中國人民銀行密切合作,共同維護金融體系的穩定和金融市場的信心。 

  2004年10月24日,中國保險監督管理委員會聯合中國證券監督管理委員會正式發布了《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》,這標志著保險公司將正式以機構投資者的身份進入資本市場。2005年2月20日,中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會又發布了《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》。一系列事實表明,伴隨著中國經濟的高速增長和對外開放程度的不斷提高,中國分業經營體制下銀行、保險、證券等行業之間嚴格的分離制度已經出現明顯的松動,中國金融向混業經營轉變的趨勢日益明顯 

  3.保險業監管政策。長久以來,我們的監管思路突出強調中國國情,政府制定保險條款和費率就是帶有濃厚計劃色彩的做法,也就是以傳統的市場行為監管(業務經營監管)為主為重。

業務經營監管在某種程度上限制了保險公司作為一個獨立的商業機構應有的經營自主權。從資金運用角度來看,業務經營監管就是投資什么以及投資多少必須要由監管部門來決定,這種監管方式帶有明顯的計劃經濟色彩,作為監管機構代替保險公司做出投資決定。監管部門的任務應該是制定科學合理的游戲規則,科學設定有關項目的最高投資比例,使得各個保險公司能夠公平競爭,同時監控保險公司的償付能力指標,以化解可能出現的系統性金融風險,至于如何達到最低要求的償付能力則應該由保險公司自己解決。因此,我們建議,中國的保險監管政策要逐步從市場行為和償付能力并重的監管模式走向以償付能力為主的監管模式,從對具體業務經營的監管轉到合規性監管,在這個過程中,要適應金融混業趨勢和加強協調監管等要求,促進保險業可持續發展,具體建議見本文第三部分。

三、健全我國“十一五”期間的保險業政策支持體系

  (一)我國保險業政策支持體系的基本目標。

  1.推動我國保險業加快發展和做大做強。按照加入WTO協議的規定,我國保險市場正逐步實現對外開放。WTO框架下的中國保險市場對外開放,勢必加劇外資與中資保險機構之間的競爭。雖然我國保險業經過改革開放以來二十多年的發展,已經在一定程度上具備了與外資保險相抗衡的能力,但也不可否認,我國保險業總體上還是一個幼稚產業,與國外發達保險業之間仍然存在著較大的差距,如保險業整體規模較小、費率總水平偏高、管理手段落后、創新能力不足等問題。相比之下,外資保險機構則具有悠久的發展歷史,在資本實力、管理經驗、產品開發和市場營銷等方面都具有明顯的優勢。因此,在國內保險市場對外開放加快,市場競爭日益激烈的條件下,一個科學、完善、有效的保險業政策支持體系,要考慮支持處于發展初期的我國民族保險業與“百年老店”、“深資巨富”、“高科技含量”的外國保險公司開展競爭,促進民族保險業的快速發展。 

  2.推動保險業“走出去”和實施全球化戰略。金融全球化一個非常重要的特征是金融機構的跨國經營和金融業務的國際化等。在這種條件下,支持本國保險公司等金融機構實現跨國經營,推動其實現全球發展,成為各國促進本國金融業發展,提高本國金融競爭力的重要內容。因此,完善我國保險業政策支持體系,需要采取有效政策措施在支持民族保險業發展壯大的同時不斷走出國門,促進中資保險機構實現全球化發展戰略和跨國經營。 

  3.推動保險業發展體制支撐力的形成和強化。在金融全球化進程中,傳統分業經營的體制逐步被打破,銀行、證券、保險混業經營的趨勢也越來越明顯。就單一金融機構而言,能否提供多樣化的金融增值服務,成為是否具有競爭優勢的重要條件。在這種情況下,各國為推動本國金融業的發展以及促進其更好地參與國際競爭,也都采取了一系列措施以適應金融全球化和綜合經營的趨勢。例如,一向實行嚴格分業經營的美國也于1999年頒布了《現代金融服務法案》,實行了混業經營。因此,適應金融混業經營的全球發展趨勢,從發展的角度積極為我國保險、銀行、證券等混業經營創造有利條件,逐步形成有利于我國保險業發展的宏觀體制,是完善我國保險業政策支持體系的重要內容之一。另一方面,我國正處于經濟轉軌的過程中,經濟體制正在進行著深刻的變革,其中國有保險機構建立現代企業制度的努力已取得了一定的成效,在此基礎上通過適當的政策進一步推動國有保險公司的股份制改造、不斷完善其公司治理,在微觀上形成有利于保險業發展的體制優勢是保險業政策支持體系的重要內容。因此,在經濟轉軌和金融發展的過程中,通過系統化和強有力的政策促進國有保險公司建立現代企業制度以及形成有利于保險業發展的宏觀體制,是保險政策支持體系的一項重要目標。 

  (二)進一步健全我國“十一五”期間保險業政策支持體系的政策建議。 

  1.努力完善以公共財政為基礎的財政政策支持體系。公共財政是與社會主義市場經濟相適應的財政,是我國經濟轉軌和現(C化過程中財政轉型的基本導向,建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政是我國財政改革與發展的重要目標。大體來看,公共財政至少應具備以下四個方面的基本特征:一是以滿足社會公共需要作為財政主要的目標和工作的重心,其要點是正確處理公共性與階級性的關系;二是以提供公共產品和服務作為財政滿足社會公共需要的基本方式,其要點是正確處理政府和市場的分工關系;三是以權力制衡為規范的公共選擇作為理財決策的機制,其要點是走憲政化、民主化、法治化之路;四是以現代意義的具有公共性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執行的預算作為財政管理運行的基本制度,其要點是以制度優先原則防止公權扭曲。 

  作為我國經濟轉軌和現代化過程中財政轉型的基本導向,公共財政也是完善我國“十五”期間促進保險業發展的財政政策支持體系所應遵循的基本原則。以公共財政為基本出發點完善我國保險業財政政策支持體系,要正確處理政府與市場分工的關系,在此基礎上高效提供市場機制不能有效供給的公共物品。因此,根據公共財政的基本特性,政府對于保險業發展的財政政策支持,首先要解決由于市場機制缺陷而不能有效提供保險險種的發展問題;其次是從保險業的行業特性以及我國保險發展的宏觀背景與客觀需要出發,通過各種財政政策手段支持我國保險業做強做大。從支持方式和內容來看,財政政策應注重支持體制創新與機制完善,從政策上多支持、少干預,形成有利于保險業發展的財稅環境,減少保險業發展對財政直接資金支持的依賴。根據公共財政的基本特性,支持保險業發展的財政政策應主要包括以下方面的內容: 

  首先,考慮支持由于保險市場缺陷不能有效供給而又具有明顯正外部效應的險種,如各種政策性保險業務、巨災險等的發展。從國際經驗來看,政府對巨災風險和政策性保險的支持都是促進保險業發展的重要因素。例如,日本建立了以政府為主體的地震保險制度、美國建立了洪水、地震保險和農作物保險制度,這些都對保險業的發展起到了非常重要的推動作用。在我國短期內建立新的國有政策性保險機構、直接提供政策性險種還不太成熟的條件下,可考慮以稅收優惠、財政補貼等方式支持包括農業保險在內的各種政策性保險業務的發展。 

  其次,以科學的發展觀為指導,根據保險行業特性以及我國保險發展所處的宏觀背景,通過各種財稅政策手段,進一步支持各種商業保險的發展。

  再次,從所有者身份出發,彌補國有保險機構的資本金不足,支持國有保險公司建立現代企業制度和健全公司治理。作為國有保險機構的所有者,政府財政的一項基本職能是通過一定的資本金投人來實現保險機構的正常經營,并以此獲取所有者收益,同時承擔因經營不善產生的虧損。在經濟轉軌過程中,公共財政為推動國有保險機構進行股份制改造和建立現代企業制度,還需要考慮國有保險公司的資產狀況,一方面為國有保險機構的股份制改造提供必需的資本金,另一方面要切實強化所有者在健全公司治理方面的重要作用。截至目前,我國已有中國人民財產保險股份有限公司、中國人壽保險股份有限公司以及平安保險集團等在海外上市,而且其他一些保險公司也在積極籌備改制和上市。在這一過程中,財政部門提供了重要的資金支持,核銷了一部分不良資產,直接彌補了國有保險機構的資本金不足,改善了資產質量,為國有保險機構建立現代企業制度提供了大力支持。在“十一五”期間,財政需要進一步強化對這一領域的支持。但財政作為國有保險機構的所有者進行的資金支持,也要考慮到客觀上可能產生的負面效應,簡單的資金支持可能使保險公司產生依賴心理,以致產生道德風險。對于國有保險機構以往產生的問題,需要分清責任,在此基礎上再由財政從所有者身份出發進行必要的支持。 

  2.進一步完善保險稅收政策。在加入WTO以后,我國將形成一個開放競爭的保險市場。為了扶持我國保險業的發展,確保民族保險業與外資保險公司公平競爭,針對我國保險稅收政策存在的問題以及充分考慮影n向我國保險業政策支持體系的各種因素,進一步調整和完善我國保險業稅收政策,建立一個與國際慣例接軌、并符合保險業行業特點的稅收政策非常必要。 

  (1)完善我國保險稅收政策的總體思路。作為稅收政策的重要組成部分,我國保險稅收政策的完善和調整,一方面要立足于整個稅收制度,在保持稅收制度總體穩定的基礎上適應我國稅收政策的總體取向,另一方面也要考慮保險行業自身的特性和發展需要,兼顧總體稅收政策取向和保險業發展的客觀要求。根據我國保險業稅收政策存在的問題,適當借鑒國外保險稅收制度,我們提出以下關于完善我國保險稅收政策的總體思路:按照公平稅負、合理扣除和適當優惠的原則,調整現行保險業稅收政策,細化稅制設計,完善和充實政策內容,充分發揮稅收政策對保險業發展的宏觀調控和政策導向功能,支持我國保險業做大做強。 

  (2)完善我國保險稅收政策的幾個著力點。第一,公平內外資保險企業稅負。我國加入WTO以后,統一內外資企業所得稅已成為稅收政策調整所要考慮的一項重要內容。根據現行稅法的規定,中資與外資保險公司在適用的稅種、同一稅種適用的稅率以及準予扣除項目等方面并不完全一致。總體上看,外資保險的稅收政策明顯優惠于中資保險。這一稅收政策的形成和實施,是與我國改革開放和吸引外資的政策相一致的。但隨著我國加入WTO后保險市場對外開放速度的加快,外資保險在中國紛紛設立機構和積極拓展市場,中資保險面臨著巨大的競爭壓力。在目前中資保險公司與外資保險在適用稅種、稅率以及扣除尚不統一的條件下,為促進我國保險業的發展,應以統一內外資企業所得稅為契機,統一中、外資保險企業所得稅和其他適用稅種,在此基礎上對中外資保險公司適用稅種中的各個扣除項目以及資產和財務的處理辦法進行統一的規定,為內外資保險公司創造公平競爭的稅收環境。 

  第二,根據保險市場競爭狀況與市場結構的變化以及保費的市場化程度,適時適度下調營業稅稅率以及調整和優化營業稅稅基。為支持保險業發展,提高保險公司的自我積累能力,我國營業稅稅率從2001年起連續3年每年下調1個百分點,前兩年營業稅稅率已降到5%,但與國外2%—3%的營業稅稅率水平相比,我國保險企業的稅負仍然偏重。另一方面,我國的營業稅是以總保費收入計稅,而保費收人中有一部分并不是保險公司的收人,而是對投保人的負債,過寬的營業稅稅基加重了保險企業的稅負。因此,根據保險市場的競爭狀況、市場結構的變化以及保費的市場化程度,適時下調營業稅稅率以及調

整和優化營業稅稅基是非常必要的。就營業稅稅基來看,可考慮在現有免稅規定之外,以保險機構取得的全部保費收入扣除已決賠款部分作為營業稅應稅保費;當發生儲金返還和退費時,則由保險公司作為扣繳義務人扣繳有關稅款。另外,由于壽險、財險公司運營機制上各有特點,對經濟發展的促進作用和對社會保障的重要性以及與國計民生的關系程度也不同。所以,可考慮選擇適當時機分險種實行差別稅率,以更好地體現壽險與財險的差別,貫徹稅收公平原則。 

  第三,調整準備金計提標準和擾化所得稅扣除項目。保險準備金的計提標準參照中國保監會的研究成果。我國目前尚未開征資本利得稅(如果開征資本利得稅,需要在確定其公司所得稅稅基時,將公司收到的股利和再保險分出業務獲得的股利等從中扣除),在這種條件下,保險企業所得稅可在對各種準備金制定合理提取標準的前提下,允許應納稅年度的合同項下的賠款支出(符合規定條件的留存保險準備金、營業損失、其他賠償責任人支付的賠償金等項目據實予以扣除,尤其是對保險保障基金、巨災保險、財務再保險和非比例再保險等保險準備金的提取進行嚴格地規定。通過保險企業所得稅扣除項目的優化和調整,一方面促進保險業稅源的培育,另一方面推動保險業的持續快速發展。 

  第四,適當擴大免稅險種范圍,并參照國際慣例對小規模保險公司予以必要的所得稅優惠。目前,我國已對農業險、返還性人身保險和出口信用保險業務實行免稅。除現行免稅規定外,可考慮對其他政策性、非盈利性保險以及利潤水平低但對社會穩定有重要作用的半政策性保險,包括國內實力難以承擔的險種和部分再保險業務,如地震險、洪水險等實行適當稅收減免,以充分體現國家的政策導向,發揮保險稅收政策的社會保障杠桿作用。另外,由于小型保險公司相對大公司而言,資本實力相對較弱,保費收入較低且業務不穩定,所以納稅能力也相對較低,可參照國際上的通行做法(如英國、美國等),考慮根據小型保險公司的應稅收入或資產規模,對限額以下的公司按照優惠稅率納稅。 

  第五,根據保險資金運用政策的變化,適時調整投資收益稅收政策,引導保險公司權衡風險一收益和選擇投資組合。2叩4年10月24日,中國保監會和中國證監會聯合發布了《保險機構投資者股票投資管理暫行辦法》,保險資金獲準直接人市。保險資金直接人市大大拓寬了保險資金的運用范圍,國家需要根據這一政策變化對保險公司的投資收益稅收政策進行相應調整。從美國的情況來看,保險公司出于獲得穩定回報的考慮,在資金運用上主要投向了固定收益項目。因此,可根據保險基金的性質和特點,通過稅收政策引導保險公司權衡投資風險與收益,慎重考慮其投資組合。除對保險公司投資政府債券等固定收益類項目免稅外,條件成熟時允許保險機構扣除股票等風險性投資支出一定比例的投資損失準備金或對投資收益課稅。 

  第六,完善針對投保人和被保險人的稅收制度。擴大保費支出的應納稅所得額扣除,鼓勵個人在社會保障之外建立個人商業保險保障,努力建立起鼓勵居民購買商業保險,尤其是對購買壽險、健康險、醫療險等險種的適當稅收優惠制度,如允許企業購買補充醫療保險費在工資總額一定比例內可直接列入成本,居民個人購買上述保險的支出從個人所得稅應納稅所得額中扣除或延期納稅。當個人因購買保險受益時,再進行適當征稅。 

  3.進一步健全金融領域的相關政策支持。 

  (1)不斷完善和強化保險監管。應加強和完善保險監管工作,培育良好的保險發展環境。要逐步從市場行為和償付能力并重的監管模式走向以償付能力為主的監管模式。在這個過程中,適應金融混業趨勢和加強協調監管等要求,積極培育良好的保險發展環境,促進保險業可持續發展。

  針對保險市場存在的風險隱患和問題,保監會加強了防范化解風險方面的制度建設和監管工作,把償付能力監管作為改善監管和防范風險的關鍵環節,不斷加強償付能力監管制度建設。目前,已經發布了《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》,初步建立了償付能力監管制度框架,在償付能力監管方面邁出重大步伐。“十一五”期間,要努力改進保險業監管方式和手段: 

  一是進一步突出對保險公司償付能力的監管。要在堅持市場行為監管與償付能力監管并重的同時,通過綜合運用最低資本充足率制度、資產負債評價制度、保險保障基金制度等手段,完善償付能力監測指標體系,逐步使嚴格的償付能力監管成為保險業監管的核心,維護保險行業穩定,切實保護被保險人的合法權益。 

  二是推進保險業信息化建設,建立和完善保險業監管信息系統。要制定和完善全行業信息化建設規劃和具體信息標準,構建開放型的中國保險業信息網以及完善的保險監管信息系統,及時披露保險機構的業務經營情況和風險狀況。要建立和完善保險風險預警指標體系,做到有嚴密的風險控制、經常的風險監測、及時的風險報告、審慎的風險評估,并按不同的監管責任,提出防范和化解保險業風險的預備方案,妥善處置保險業風險。 

  三是根據國際審慎監管原則,嚴格保險機構市場準人,優化保險機構體系,嚴格掌握外資公司市場準人標準,合理把握外資保險機構的發展規模和發展速度;同時要建立嚴格的市場退出機制,堅決淘汰償付能力嚴重不足的公司,防止行業性風險的集聚和爆發。 

  四是把道德風險的防范提升到應有的水平,突出對保險機構高級管理人員職責行為和職業道德操守的監管,嚴把保險機構高級管理人員準人關,建立保險機構高級管理人員退出機制,建立對保險機構高級管理人員任職期間的談話與誡免制度、業績監測與考評的指標體系等,防止發生道德風險。 

  同時,保險業監管需要實現向法治化監管、政策導向型監管、市場化監管、專業化監管和技術型監管轉變。 

  (2)加快保險信用體系建設。信用是市場經濟正常運轉的基石,是保險業發展的生命。信息不對稱問題在保險合同、保險業務處理中表現得十分典型,因此信用問題對保險來說尤其重要。在我國保險業發展過程中,出現過很多保險公司及保險代理人、保險經紀人隱瞞與保險合同有關的重要情況,誤導甚至惡意欺騙消費者的事件;也出現過投保人在投保前和出險后不履行如實告知義務,甚至制造各種保險欺詐、騙賠事件。

  為此,要加快全社會信用體系建設,加強信用信息持有機構的合作與配合,建立起社會化的社會信用信息共享機制,保障守信者的合法權宜,提高失信者的失信成本和處罰力度,形成全社會良好的社會風氣和信用環境。同時,大力發展信用評級機構、信用記錄系統、信用擔保體系等,促進全國統一社會信用體系的形成。 

  (3)進一步完善其他相關金融政策支持。不斷完善保險產業發展政策,努力形成市場化、自由化、公平化、透明化和國際化的保險產業政策;努力在分業經營體制專業化分工基礎上為某些領域適當混業經營創造條件,如允許銀行通過其集團或集團控股公司直接或間接控股保險公司,通過控股公司經營保險業務等;進一步完善保險資金運用政策,拓寬保險資金運用渠道,強化保險資金運用中的風險控制;積極為開展保險資產證券化提供必要政策支持,大力支持金融創新。 

  4.進一步健全我國保險法律法規。從1995年《保險法》頒布實施以來,我國保險業法制建設不斷加快,為保險業的規范、穩健發展奠定了法律基礎。加入WTO至今,國家監管部門已制定了大量保險規章和規范性文件。這些規章和規范性文件對各類保險機構的市場準人和經營管理制訂標準,如《保險經紀機構管理規定》、《保險資產管理公司管理暫行規定》等;或為保險資金使用確立原則,如《保險公司投資企業債券管理暫行辦法》、《保險資金運用風險控制指引(試行)》等;或對各種保險產品的精算、銷售和信息披露進行規范,如《人身保險新型產品信息披露管理暫行辦法》等。于2004年6月15日施行新修訂的《保險公司管理規定》,系統地對保險機構、保險經營、保險條款和費率、保險資金和保險公司償付能力及5個主要監管領域進行了規定。 

  目前還有一批保險規章正在制訂和修訂之中,包括《保險違法行為處罰辦法》、《保險許可證管理辦法》、《保險公司信息披露管理規定》等。另外,根據2004年年初《中共中央國務院關于促進農民增加收人若干政策意見》,需要加緊研究建立符合中國國情的農業保險制度。 

  “十一五”期間,要根據我國國情和保險業現狀,放眼于國際保險市場的變化和保險業未來發展趨勢,制定保險業行為規范準則;盡快頒布與《保險法》相配套的關于保險業平等競爭、外資與中外合資保險企業管理、經紀人管理、再保險的實施、資金運用等一系列的法律規范。


   



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