國外電子政府績效評估的發展與啟示
來源:法制與經濟 更新時間:2012-04-14

     
  [摘要]隨著電子政府在各國的不斷發展,電子政務績效評估已提上了議事日程,尤其在發達國家中發展迅速。如今,電子政府績效評估在許多發達國家已進入相對成熟的發展期,學習研究國外電子政府績效評估的發展過程,借鑒他們的經驗教訓,可以使我們少走不必要的彎路。

  [關鍵詞]電子政府;績效評估;實踐與啟示

  一、國外電子政府績效評估的發展軌跡

  1.美國電子政府績效評估的發展軌跡

  電子政府的績效評估可以直接上溯到西方國家極為盛行的政府績效管理。以美國為例,美國政府績效管理經歷了五個階段,這五個階段各自所強調的重點依次分別是效率、預算、管理、民營化和政府再造。

  自20 世紀90 年代開始,美國國會通過了一系列法律法規,為提高政府績效和加強政府責任打下了基礎。1993 年通過的《政府績效與結果法》(GPRA),要求各部門明確任務、確定目標、制定績效衡量標準;1994 年的《監察長改革法》(Inspector General Act)、1996 年的《克林格- 科恩法》(Clinger- Cohen Act)以及2002 年通過的《電子政府法》(E- Government Act)。在政策實施層面,OMB 自1985 年起發布了一系列有關政府績效實施的通報。

  自2000 年開始,OMB 還制定了關于國家電子政務建設的一系列指導政策,包括2001 年和2003 年《電子政府戰略》、《關于實施〈電子政府法〉的指導》、《申請電子政府基金的程序》、《年度電子政府發展報告》等。這一系列的政策法規出臺,對電子政府績效評估的發展也起了很大的推進作用。

  2.加拿大電子政府績效評估的發展軌跡[1]

  加拿大的電子政府建設在全球處于領先地位,其在多項國際組織的排名中均名列前茅,全球知名信息化評估企業愛森哲更是連續三年將加拿大電子政務建設評為全球第一,并認為其是惟一借助電子政務實現由管理型向服務型政府轉變的國家。除此之外,加拿大政府所建立的“電子政務績效評估體系”亦受到了其他國家的高度關注,在聯合國2003 推出的全球電子政務評估報告中,《公共部門報告:十字路口的電子政務》被列為電子政府績效評估的典范。

  在電子政務建設的績效評估方面,加拿大財政部秘書處主要著眼如下兩方面:一是用戶的滿意度;二是政府服務品質的提升,并認為應采取更為寬泛的評估方法,而不是僅評測網站服務的可用性,還應同時考慮到效益的提升以及對公民傳遞的價值。為此,加拿大財政部秘書處于2002 年與愛森哲合作,并吸納各政府部門廣泛參與,以共同制定出一個“以結果為基礎”(results- based)的評估體系。

  二、國外電子政務績效評估的趨勢

  除美國、加拿大之外,英國、新西蘭、澳大利亞、法國等國家都借鑒并實施了電子政府績效評估,其發展呈現出下面三個趨勢:

  1.制度化、規范化趨勢

  電子政府績效評估制度化,主要表現在兩個方面:一方面績效評估成為對政府機構的法定要求。美國的《政府績效和結果法》、《電子政府法》、荷蘭的《市政管理法》等,都以法律的形式要求政府部門進行績效評價。英國和澳大利亞等國家則主要以管理規范的形式,使組織績效評價成為重大改革方案的組成部分,憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預算配置權來推進組織績效評價。另一方面,建立和健全了績效評估機構。比如,英國的審計辦公室負責中央政府機構的績效評價,審計委員會負責政府的績效評價;加拿大財政部秘書處負責國家電子政府的績效評估;在美國,美國審計總署每年獨立對國家電子政府進行績效評估,并向國會和公眾公布評估結果。

  2.由財政控制向行為控制轉變的趨勢

  在很大程度上,西方國家的績效評價依賴的是成本控制,財政預算是整個評價機制的核心,其追求的目的是效率。傳統的會計成本核算體制只能核算出組織所提供的服務的總成本,

  然后將其按照一定的百分比分配到各個部門。這種方法不能準確描述不同的公共服務的功能差別,也不能描述這些差別對既定的服務成本的影響,這種系統提供的管理信息“太滯后、太籠統,過于扭曲,無法為管理者的計劃和控制提供有效的依據”[2],同時,由于無法把握成本與政府行為的相關性,透明性和可控性不強,使民眾對政府行為難以進行有效監督。20 世紀80 年代后期發展出新的績效評價概念———ABC (activity based system,基于行為的成本核算系統)。

  3.由獨立評估向客戶參與評估轉變的趨勢

  TOPS(total organizational performance system)以TQM(全面質量管理)為基礎:重視客戶要求、強調過程控制和增加團隊工作。并在此基礎上進行了改進:重視參與、溝通,重視來自員工和客戶的反饋、完善現有的效率測量技術、為實現不同的測量比較提供數據分析機制[3]。與傳統的績效設計不同的是TOPS的設計由基層工作單位在小組討論的基礎上根據自己的實際情況設計的,內容包括質量標示、合格標準等,最后還要通過其服務客戶的認可。顧客的反饋通常是以書面的調查或者個人訪談的形式來進行。這種績效評價的最大特色是績效指標不是由上級單位強加的,而是由團隊在獲得客戶認同的基礎上制定的,并且是一個不斷修正更新的系統,體現了“控制下移”、“外部參與”、“內部合作”等趨勢[4]。

 三、西方國家電子政府績效評估發展的原因

  為什么21 世紀初以來,電子政府績效評估在西方國家會受到極大的重視和推廣呢?這種重視和推廣究竟是偶然的還是必然的呢?我們認為,這并非偶然而是必然的,其必然性是由下列五個原因相互作用的結果。

  1.電子政府高失敗率的影響

  電子政府作為信息技術的產物,被各個國家和政府視為“信息高速公路”建設中的核心工程,成為提高行政效率、降低行政成本的必選方案。然而,國際上越來越多的實踐和研究表明,電子政府項目的失敗可能性極高,存在高度的風險[5]。根據TheStandishGroup 的調查,美國2000 年的政府和工業部門的所有IT 項目,僅28%成功,另外23%被取消,其余的49%部分合格[6]。從西方國家的實踐來看,電子政府的實施也存在著風險,電子政務項目屬于高風險項目。因此,IBM公司、世界市場研究中心與布朗大學、愛森哲(Accenture)、聯合國與美國行政學會、哈佛大學國際發展中心等都開展了對電子政府績效評估的研究。

  2.財政危機

  從20 世紀70 年代末開始,西方各國普遍出現經濟衰退、生產力下降的現象。如1978 年,美國各州為高達幾十億美元的赤字而苦苦掙扎。各城市解雇了成千上萬名雇員。聯邦赤字扶

  搖直上達到3500 億美元。自從1978 年抗稅運動橫掃美國以來,在一項又一項的選擇中,在一個又一個的問題上,美國人民一直要求政府多出業績少收稅賦[7]。政府財源漸枯,政府的職能、責任又不斷增張,政府日益陷入入不敷出的窘境,公共財政持續出現蕭條;另一方面,民眾對政府的期望越來越高,以致民眾與日俱增的期望與政府入不敷出的窘境的反差越來越大,政府不得不通過行政改革,使政府“花錢更少,辦事更好”。

  3.改善政府治理水平

  政府管理具有壟斷性,包括職能壟斷和對有關信息的壟斷。壟斷性排除了競爭,也就使政府失去了提高效率和績效的壓力。在競爭空前激烈的條件下,要挑戰極限、追求卓越、搶占制高點,就必須引進競爭機制,創造一流業績,以業績制勝。正因為如此,20 世紀80 年代以后,西方掀起的行政改革的一個顯著特點就是在傳統的壟斷性公共服務部門引入競爭機制,各部門提供服務要通過競爭性投標,擴大服務對象的選擇權。“在競爭的市場條件下,顧客可以自由選擇商品和服務,而他們的選擇就是對商品和服務提供者績效的最好評判。”[8]競爭機制的引入,使公共部門更加關注和注重績效的提高,為推進電子政府績效評估提供了強大的動力。其最終目的是提高政府服務質量、改善政府治理水平,但兩者相輔相成。

  4.高層領導人大力支持和積極推動

  高層領導人的大力支持和積極推動,是電子政務績效評估受到極大重視和推廣的關鍵。從美國的情況來看,在布什總統的總統管理議程(PMA)的五項行動計劃中,推行電子政府是其中一項,其他四項分別為:對人力資源的戰略管理、財政和績效評估相結合、競爭性的資源調配以及改善財務管理。這五項計劃目標彼此相關的,績效是它們的共同的思路,最終旨在建立一個“以公民為中心、以結果為導向和以市場為基礎”的政府。在加拿大,1999 年10 月,加拿大總理克雷蒂安明確表示將在該國推行電子政府,并提出到2004 年實現加拿大公民能夠隨時、隨地獲取政府所提供的在線信息和服務。

  四、西方國家電子政府績效評估對我國的啟示

  1.完善電子政府績效評估制度保障體系

  從國際經驗看,電子政府績效評估工作的推進依賴于相對完善的外部制度環境,尤以美國2002 年通過的《電子政務法》為標志。中國應逐步建立電子政務建設的法規體系,切實加強電子政務評估相關制度建設,加大對政府財政預算內支出的監管,完善相應的激勵和約束機制,逐步制定和完善相關法律法規,使電子政務績效評估工作逐步納入制度化、規范化的軌道。

2.建立科學完整的電子政務績效評估框架

  從國際趨勢來看,電子政府績效評估已從原來的僅重視技術或基礎設施的評估轉為對產出、結果與影響的全面關注。筆者認為,全面的電子政府績效評估應該至少包括四個方面:一是對電子政府投入產出效率,包括電子政府的資金、人力、物力等投入,以及包括網絡設施、應用系統、信息資源、安全體系等的產出,總體原則是成本控制;二是內部提升,包括組織流程優化、管理體制完善、人力資源建設,以及可持續發展能力等;三是電子政務在公共領域產生的價值,包括政治、經濟、社會、文化等各個方面;四是用戶滿意,包括服務成熟度、用戶滿意度、對政府信任度等。

  3.形成適應國情的電子政務績效評估模式

  從國際電子政務績效評估實踐看,按照評估主體的不同,電子政府績效評估有內評估和外評估之分,兩者各有優勢,是互為補充的關系。從美國、加拿大電子政府管理的實踐看,應當以內評估為主,輔之以外評估,這樣既能夠保證評估的完整、全面和權威性,又能夠動員社會力量,增強評估的開放性。目前我國電子政務績效評估采取了以外評估為主的方式,只有個別省市采取了以內評估為主的方式。當前應該將內評估和外評估充分結合起來,今后逐步轉向以內評估為主,外評估為輔的發展模式上來。內評估主要用以評估政府內部電子政府建設情況和電子政府對政府產生的內部收益情況,外評估主要評估電子政府對社會產生的收益以及社會用戶對電子政務的滿意程度。

  [參考文獻]

  [1]易小國.加拿大的電子政府績效評估介紹和評析[J].電子政府,2005,(24).

  [2]Gearhart. Jon., Activity Based Management and Performance System,Government Finance Review, Feb.1999.

  [3]Nyhan, Ronald & Hebert, Performance Measurement in the Public Sector: Challenges and Opportunity, Public Productivity &Management -Review, V. 18,1995.

  [4]畢爭,邢傳.公共部門績效評估[J].改革與戰略,2003(增刊).

  [5]唐鈞.電子政務績效評估的漸進策略[J].電子政務,2005,(24).

  [6]OECD.The Hidden Threat to E- Government- Avoiding Large Government IT Failures(R/OL).www.oecd.org.Mar. 2001.

  [7][美]戴維?奧斯本,特德?蓋布勒.改革政府———企業精神如何改革著公營部門[M].上海譯文出版社,1996.1- 2.

  [8]于軍編譯.英國地方行政改革[M].國家行政學院出版社,1999.12.

  [作者簡介]唐重振(1972—),男,湖南永州人,副教授,桂林工學院人文社科系,研究方向:電子政務、政府經濟管理。



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