中美電子政府發展的背景要素之比較研究
來源:世界華商經濟年鑒 更新時間:2012-04-14

 特定的治理模式應該建立在與之相適應的之上,本文通過比較中美兩國的體制、文化、理論三個與電子政府發展密切相關的背景要素發現,中國電子政務發展的真正困境在于現行體制下“職能”與“流程”的矛盾。而“以項目為中心”的電子政務策略,在兼顧“職能”與“流程”的基礎上,使得中國背景下的電子政務之發展出路浮出水面。

電子政務;中國;美國

電子政務是伴隨著信息網絡技術的發展而興起的一種新型的政府行政管理方式,是“政府機關采用現代化信息技術,開發應用信息資源,調動人力資源信息潛能,建立與之相適應的組織模式、管理方式和工作流程,推進政務管理現代化建設,并為公眾提供貼近式優質服務的過程”[1](p13)。在人類邁向信息社會的今天,信息作為推進國民經濟與社會發展的基礎性資源和戰略性生產要素,在經濟發展和國家安全方面發揮著日益重要的作用。正因為信息網絡的巨大優勢,電子政務受到世界各國的普遍重視,并得到迅速發展。在我國,隨著近年來政務管理改革與信息技術運用的日益結合和相互促進,電子政務的發展取得了顯著的成效,但同時也存在很多不足。與西方發達國家相比,我國的電子政務仍處于起步階段。美國是世界上公認的電子政府發展最早、信息化程度最高的國家,就經驗而論,它應作為我們借鑒和學習的首要對象。“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應的背景。”[2](p20)筆者認為,比較中美兩國電子政府發展的背景要素,對于解讀中國電子政務發展的困境,對于找準中國電子政務的發展定位及出路都有著非常重要的意義。
通過綜合考察分析,中美兩國電子政府發展程度的差異主要受各自現實背景的制約,而在現實背景的要素中兩國各自的體制、文化、理論又起主導作用。所以,本文主要選取中美兩國的體制(行政體制和電子政府的管理體制)、文化(與培植電子政府理念相關的文化)以及理論(指導政務改革的理論)作為比較的參數。
一、比較的具體情況
1.體制
(1)行政體制。電子政府說到底是對傳統工業時代的政府行政行為和行政手段的改造,它無法脫離政府的行政結構和行政程序而孤立存在。工業化環境下的行政體制設計是“以職能為核心”的,而電子政務適用的則是信息化環境下“以流程為核心”的行政體制設計。因此,電子政府的建設需要與政府改革同步進行。任何國家在現有體制條件下進行電子政務建設規劃時,都務必要考慮到行政機構改革后流程再造的問題,做到長遠與現實相結合,同時還要考慮到如何預留出技術升級空間。
美國電子政府的發展是與其行政層面的制度創新緊密聯系的。20世紀80年代初,美國就開始推行政府改革,并提出“重塑政府”的口號。克林頓政府提出了“重塑政府”的改革綱領,這為集成應用階段的電子政府所需的政府流程再造,提供了正規的政令基礎。在克林頓時代,美國加快了行政改革的步伐,并直接導致了電子政府的誕生。當時,美國設立了由副總統戈爾領導的全國績效評估委員會(NPR),并提出了《創建經濟高效的政府》和《運用信息技術改造政府》兩份報告。這是美國第一次實現信息技術與政府管理的緊密結合,旨在借助信息技術實施行政層面的制度創新,進而提高政府管理的績效、節約政府管理的成本。2001年5月,布什總統上臺后,美國國會通過了《電子政府法》(E-Government Act of 2001)。美國白宮管理與預算辦公室于2002年2月27日公布了美國政府新的“電子政府戰略”,其戰略核心就是“以公民為中心,借鑒工商企業的先進經驗,通過以行政層面為主要對象的制度創新,有效整合傳統政務和IT技術,提升政府公共服務的品質”。
我國現有的行政體制并不適于電子政務的發展,但是我國的電子政務發展和規劃并沒有與行政管理體制改革相結合。我們的政府組織結構是條塊分割的二維模式,具體表現為縱向層級制和橫向職能制的矩陣結構。縱向層級制的行政組織系統呈金字塔狀,它由縱向的若干層次構成,每一個下級層次對上一層次負責。除最高層外,每一個層次依地域行政單位劃分為若干板塊,層次越低,塊數越多,反之亦然;橫向職能制的組織系統是由橫向的若干部門構成,不同的部門行使各自單一、專門的管理職能,并直接對其管理對象負責。部門與部門之間構成一個個相對獨立的系統,在各自的系統內部實施垂直領導。這與電子政務環境下將要實行的“并行式辦公方式”及其所要求的后臺工作系統的協調、統一性恰好是矛盾的。如果超越現有體制來建設電子政務必定很難將工作展開,這也是我國電子政務實現“資源共享難”的重要原因。
世界華商經濟年鑒

在從工業化走向信息化的現代化轉型階段中,美國的政府改革一直有著明確的理論指導線索。指導“以職能轉變為核心”的工業化政務改革的是公共選擇理論;指導“以流程再造為核心”的信息化政府改革的是新公共管理理論。克林頓政府的“重塑政府”改革,就是典型的“流程再造”模式的行政體制改革。這種信息化的行政改革模式,與“一站式服務”是表里關系。離開了政府流程再造,就沒有一站式服務的政務基礎;而離開了一站式服務,政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。這種模式下的電子政府將使政府最終走向扁平化,從政府脹縮循環的根源上克服“職能轉變型”行政體制改革的局限性。[5]
嚴格來說,我國政府正處于“職能轉變”時期,也就相當于美國的公共選擇型行政改革階段。改革的主要目標是,把政府不該管、管不了、管不好的三類職能轉交給社會,強調經濟、效率。這是一種典型的工業化后期的行政改革模式,我們需要類似公共選擇理論的理論作為指導。然而,與美國相比,我們既沒有公共選擇理論,也沒有新公共管理理論。雖然我們有對這兩種理論的引進和介紹,但它卻從根本上無法融進我們的改革實踐中。因為,一方面,這些理論并不適于我們的國情;另一方面,我們在進行著錯位的“理論與實踐的搭配”,即以本該指導“流程再造”的新公共管理理論來指導“職能轉變”。其結果可想而知。問題的關鍵還在于,我們國內目前對電子政務理論的重要性還認識不足,國內學者對電子政務系統性的理論研究不夠,更欠缺對于電子政務自身基礎理論的研究。這就使得我國的電子政務實踐缺乏理論依據,沒有標準可循,當然更加難以深入。
二、比較結果分析
從中美兩國建設電子政府的主要背景要素的比較中可以看出,我國在體制、文化、理論方面與美國有重大的差異,而這些都是較為根本性的因素,它們之間的懸殊在短期內是難以改變或彌補的,但或許我們并沒有必要去改變或彌補。美國的電子政務模式雖然具有相當的完備性和可借鑒性,但它畢竟是基于美國的經濟、政治、文化土壤發展起來的。我們與美國的國情、背景完全不同,可以說我們尚不具備發展“美國式電子政府”的現實土壤,但這并不意味著我們應該照搬美國的模式或者我們只有放棄電子政務的建設。發展電子政府不是美國的專利,它是一種時代性、世界性的潮流,任何一個國家都要邁出這一步。美國的電子政府水平現在較為領先和成功,但卻并不代表它就是唯一的成功模本,充其量它可以作為一種啟發性的工具,應該值得我們期許的結果是,它能夠引領和帶動不同的國家發展出更多條不同特色的電子政務成功之路。所以,這里我國電子政務發展的困境和出路就有了真正的答案:
1.困境:美國是在工業化完成的基礎上實現信息化的,它的電子政府屬于“需求拉動型”;而我國是在工業化的進程中推動信息化的,在某種程度上屬于“技術拉動型”或“政府推動型”。從國際經驗看,實施電子政府與引進信息技術、推進政府流程再造是三位一體的,流程再造階段的電子政府,又是與“一站式服務”一體的。“當前電子政務的困境在于,既要解決工業化,又要解決信息化的問題。而只有當中國完成工業化進入信息社會,政府才會從‘以職能為中心’轉型到‘以流程為中心’。”[6]筆者認為,現有行政體制下“職能”與“流程”的矛盾是中國電子政務建設和發展的根本制約因素。
2.出路:我國的電子政務建設要不同于美國等發達國家“建立服務型政府”的模式。我們既要借鑒其建設電子政府的成功經驗,又要立足于中國的國情。一方面,我們需要將長遠規劃與現實需要結合起來,加快政府改革和信息化的步伐;另一方面,我們應該充分利用自身的后發優勢,爭取實現電子政務的跨越式發展。說到底,我們的出路應該是:在工業化與信息化之間找到一種平衡。我們正處于工業化向信息化的過渡時期―新型工業化時期,完全偏向傳統工業化,不符合新型工業化的要求;脫離工業化的現實進行激進的信息化改革,也不符合新型工業化的要求。當務之急是,我們要尋找到一條兩全其美的辦法,來平衡“職能”與“流程”的矛盾。[5]

目前,國內有學者提出走“協同政務”之路。所謂協同,簡而言之,就是協作統一、步調一致。即不同組織圍繞同一任務進行高效的業務操作,通常包括制度協同、技術協同、流程協同和資源協同等幾個方面。制度協同就是從制度設計層面促進兩個或多個獨立的部門之間進行高效的業務操作;技術協同主要是指從信息技術應用角度保證兩個信息系統能夠進行安全、快捷的信息交流;流程協同主要是指在業務處理的邏輯上能夠遵循高效、便捷、有效性原則,例如并聯審批就是流程協同的典范;資源協同就是指在資源的采集、獲取、處理、開發和應用等方面保持一致,盡可能使信息采集不要重復操作。這種協同政務直接追求的是“整體效率”,它能夠盡量彌補工業化政務環境下因分工可能導致的效率損失。其實現途徑是,一、堅持需求帶動,建立以需求為導向的協同機制;二、通過項目建設與管理創新來實現局部協同;三、高度重視制度層面的協調與協同;四、要有壓力機制與示范效益。[7]筆者認為,這種思路給予我們一個建設電子政務的重要啟示,即可以通過不同領域、環節、地區和部門的項目實施來漸變地實現我國電子政務建設的突破。
石家莊政府采取的“以項目為中心”的電子政務策略,可以說,使我們真正看到了中國電子政務的出路所在。這種做法具有動態項目管理的特征,它既不直接改變現有行政體制“以職能為核心”的特點,又力爭解決流程再造所要求完成的協調任務。它要解決的問題是,在現有行政體制條件下利用信息化手段解決協調問題。在傳統工業化職能分工的條件下,有許多以協調為功能的正式與非正式組織形式,如委員會、任務小組等,它們作為非常設機構起到了部門協調的作用。但這種協調機制有“協調”之實,而無“流程”之名。“以項目為中心”的電子政務,要求樹立動態管理架構的理念,把任務作為帶動工業化職能部門協調運作的“綱”。由于任務在整個系統中的核心導向地位,任務管理就具備了流程管理的性質,這是流程再造在條件不具備的行政環境下的變通處理方法。它不是把機構打亂重組,而是在現有的職能分工格局下,以“民眾需求”為任務線索,用信息化的方式來提供部門協調的方便,以促進政府部門提供公共服務。實踐證明,這種“以項目為中心”的電子政務模式,是既適應當前我國的行政體制條件,又能提高政務管理水平的可行的電子政務策略。把動態管理架構提高到戰略層面加以重視,不僅可以發揮其在電子政務建設工程中的作用,更可以發揮其在電子政務應用中的作用,從而極大地提高我國電子政務的操作水平。[5]
三、結語
2006年,作為中國國民經濟“十一五”規劃實施的第一年,也可以說是我國電子政務建設承上啟下、繼往開來的關鍵一年。“十一五”行政體制改革的啟動,有可能成為電子政務發展的重要推動力量,電子政務的行政環境將得到進一步改善。與此相聯系,政務公開、構建“陽光型政府”等議項將受到進一步重視,一些長期以來困擾電子政務進一步發展的管理、體制障礙,將可望得到適度的解決。總之,我們應該拭目以待,因為在2006年的中華大地上,必將出現一幅更加精彩絢麗的電子政務發展圖景。
[1]孫正興,戚魯.電子政務原理與技術[M].人民郵電出版社(第一版),2001年4月.
[2][美]B.蓋伊.彼得斯.政府未來的治理模式[M].中國人民大學出版社,2001年11月.
[3]編者按.政務管理體制待改革,《中國高新技術產業導報》[J].2004年7月7日.
[4]厚德.論現階段中美文化的碰撞(二),發表于世紀中國網站,2002年3月21日.
[5]姜奇平.以項目為中心的電子政務,發表于互聯網周刊,2005年10月18日.
[6]楊兆清.我國電子政務建設小步快跑要正視數字鴻溝,《經濟觀察報》[J].2005年8月8日.
[7]楊冰之.協同政務:中國電子政務的趨勢與實現之道,發表于電子政務工程服務網,2005年7月25日



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